Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sandija Radoloviča iz Izole in drugih, ki jih zastopa Danijel Starman, odvetnik v Kopru, na seji dne 24. marca 2005

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (Uradni list RS, št. 63/01, MP, št. 20/01) v delu, ki se nanaša na 1. člen ter na 47. do 52. člen Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju, se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Uredbe o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (Uradni list RS, št. 119/02, MP št. 28/02, št. 104/03, MP 23/03, št. 29/03, MP št. 7/03 in št. 23/04, MP št. 6/04) se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti dogovora predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške se zavrže.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepov Stalne mešane komisije po Sporazumu med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju se zavrne.

1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju: BHROPS), in sicer 1. člen ter člene 47 do 52 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju: SOPS), ki je njegov sestavni del. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: TUL) ter z 2. in s 4. členom Ustave.
2. Pobudniki izpodbijajo tudi dogovor predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške z dne 10. 9. 2002 o začasnem režimu implementacije določb členov 47 do 52 SOPS (v nadaljevanju: Dogovor), Kodeks obnašanja ribičev in sklepe mešane komisije, ki je bila ustanovljena na podlagi SOPS (v nadaljevanju: Stalna mešana komisija). V poznejših vlogah so pobudo razširili na Uredbo o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (v nadaljevanju: Uredba oziroma Kodeks). Menijo, da sta Dogovor in Kodeks v nasprotju z določbami členov 47 do 52 SOPS, z Zakonom o morskem ribištvu (Uradni list RS, št. 58/02 – v nadaljevanju: ZMR-1) in z Zakonom o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 45/01 – v nadaljevanju: ZZZ-1). Posegala naj bi tudi v njihovo ustavno pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) in v nasprotju s 15. členom Ustave omejevala njihove pridobljene pravice.
3. Pobudniki utemeljujejo svoj pravni interes z dejstvom, da se poklicno ukvarjajo z gospodarskim ribolovom v slovenskem morju. V pobudi izrecno navajajo, da jih ne zanima obmejno območje, ki ga opredeljuje tretji odstavek 1. člena SOPS in se nanaša na teritorialno morje druge pogodbenice (Hrvaške). Zaradi izvajanja spornih določb SOPS naj bi bile neposredno prizadete njihove pridobljene pravice, ogrožen njihov obstoj in ovirana svobodna gospodarska dejavnost.
4. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril, in v mnenje ter v odgovor Vladi. Vlada meni, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za oceno ustavnosti SOPS, saj niso izkazali, kako izpodbijane določbe SOPS posegajo v njihove pravice oziroma pravni položaj. Meni tudi, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 1. člena SOPS zavreči oziroma zavrniti, saj je to določbo že presojalo v postopku predhodne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb. Predlaga zavrženje pobude za oceno ustavnosti Dogovora, ker ta ni bil ratificiran in zato ni postal del notranjega prava. Dogovor naj bi bil zajet v Kodeksu, ki je bil ratificiran z Uredbo. Meni, da določbe Kodeksa niso bile v neskladju z Ustavo in z ZMR-1. Vlada je sporočila tudi, da Kodeks od 1. 5. 2004 ne velja več.

5. Dogovor predsednikov vlad držav pogodbenic SOPS z dne 10. 9. 2002 o začasnem režimu implementacije določb 47. do 52. člena SOPS in ribolova v Piranskem zalivu ni predpis, saj ni bil ratificiran niti objavljen in torej ni postal del notranjega prava (75. in 77. člen ZZZ-1). Zato ga Ustavno sodišče glede na določbo prvega odstavka 160. člena Ustave ni pristojno presojati (glej sklepa št. U-I-128/98 z dne 23. 9. 1998, OdlUS VII, 173, in št. U-I-265/98 z dne 8. 3. 2001, OdlUS X, 41). Zato je pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
6. Pobudniki izpodbijajo sklepe Stalne mešane komisije. Pri tem ne navajajo, katere sklepe izpodbijajo (sklepov je bilo več), ali jih izpodbijajo v celoti ali delno, in tudi ne navajajo, v čem naj bi bili v neskladju z Ustavo oziroma z zakonom. Zato pobude v tem delu ni bilo mogoče preizkusiti in jo je Ustavno sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Pri tem se ni spuščalo v obstoj procesnih predpostavk (4. točka izreka).

7. Ustavno sodišče v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave presoja ustavnost SOPS prek zakona o ratifikaciji (odločba št. U-I-147/94 z dne 30. 11. 1995, Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 118). Ustavno sodišče je 1. člen SOPS že presojalo v postopku predhodne ustavnosodne kontrole mednarodne pogodbe po drugem odstavku 160. člena Ustave (mnenje št. Rm-1/00 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 43/01, in OdlUS X, 78) in izreklo mnenje, da ni v neskladju s TUL in ne z 2. členom Ustave. Pobudniki v utemeljitev očitka neskladja 1. člena SOPS z 2. členom Ustave in TUL ne navajajo dejstev in okoliščin, ki jih Ustavno sodišče ne bi upoštevalo že pri izrekanju navedenega mnenja. To velja tudi za očitek, da 1. člen SOPS posega v »ozemeljsko enotno in nedeljivo Slovenijo« in da je v neskladju s 4. členom Ustave. Ustavno sodišče je v navedem mnenju ocenilo, da SOPS ne ureja vprašanja meje med državama in je tudi ne prejudicira, saj pri njem ne gre za pogodbo o meji, temveč za sporazum o sodelovanju na obmejnih območjih (t. i. teritorialna ali radicirana mednarodna pogodba). Pobuda za oceno ustavnosti BHROPS je v tem delu očitno neutemeljena. Zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).
8. Ustavno sodišče doslej še ni presojalo ustavnosti 47. do 52. člena SOPS. Členi 47 do 52 urejajo nekatera vprašanja v zvezi z ribolovom v obmejnem območju na morju. Večina navedenih členov neposredno zavezuje predvsem državi pogodbenici k priznavanju in ureditvi določenih pravic za ribiče z obmejnega območja. Nekateri od teh členov so naslovljeni neposredno na ribiče, torej tudi pobudnike (tretji odstavek 47. člena in 51. člen). Pobudniki zatrjujejo, da so navedeni členi v neskladju z 2. in s 4. členom Ustave. Pobudo utemeljujejo z zatrjevanjem, da so žrtve sporov na morju, ki so posledica kršitve ustavnopravnega položaja Republike Slovenije na morju in zlorab pri izvajanju SOPS. Takšne navedbe ne morejo utemeljiti očitka neustavnosti 47. do 52. člena SOPS. Zato je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti BHROPS tudi v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka).

9. Pred odločanjem o ustavnosti oziroma zakonitosti Kodeksa je treba odgovoriti na vprašanje pristojnosti Ustavnega sodišča oziroma obsega njegove presoje, ko gre za presojo mednarodne pogodbe, ki jo je ratificirala Vlada. Ustava izrecno določa le pristojnost Ustavnega sodišča za predhodno kontrolo ustavnosti mednarodne pogodbe (drugi odstavek 160. člena Ustave, presoja mednarodne pogodbe v postopku ratifikacije). Vendar se je Ustavno sodišče že izreklo o tem, da je pristojno presojati tudi že ratificirane mednarodne pogodbe (glej mnenje št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997, Uradni list RS, št. 40/97, in OdlUS VI, 86).
10. Z ratifikacijo(*1) mednarodna pogodba pridobi notranjepravni učinek, postane del notranjega pravnega reda. S tem se mednarodna obveznost države, ki izhaja iz pogodbe, ne spremeni. Prav nasprotno, z ratifikacijo mednarodne pogodbe država prevzame mednarodne obveznosti, za katere velja mednarodno pravo (Dunajska konvencija o pogodbenem pravu, Uradni list SFRJ, št. 30/72 – MDKPP, in pravila običajnega mednarodnega prava, ki v njej niso kodificirana). Obveznost, sprejeta z mednarodno pogodbo, državo zavezuje, da to obveznost izpolni. Po določbi 26. člena MDKPP (pacta sunt servanda) vsaka veljavna pogodba veže pogodbenice in one jo morajo izpolnjevati v dobri veri (bona fide). Načelo pacta sunt servanda je eno od temeljnih načel mednarodnega pogodbenega prava. Po določbi 27. člena te konvencije se posamezna pogodbenica ne more sklicevati na svoje notranje pravo, da bi upravičila neizpolnjevanje pogodbe, razen kadar je to dopustno po členu 46 te konvencije. Člen 46 se nanaša na kršitev notranjega prava o pristojnosti za sklenitev pogodbe, ki ga lahko država uveljavlja kot razlog za razveljavitev njene privolitve le, če je kršitev očitna in se nanaša na pravilo notranjega prava bistvenega pomena. Če izpolnitev mednarodne pogodbene obveznosti zahteva sprejem ali spremembo ustrezne normativne ureditve, ki naj učinkuje v notranjem pravnem redu, potem je država po mednarodnem pravu zavezana, da na tak način to obveznost tudi izpolni. Neizpolnitev obveznosti pomeni kršitev pogodbe – pomeni, da država stori mednarodni delikt.
11. Ustavno sodišče doslej zakonitosti mednarodnih pogodb ni presojalo, zato se zastavlja vprašanje, ali je zanjo sploh pristojno. Po Ustavi je Ustavno sodišče pristojno za predhodno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb (drugi odstavek 160. člena Ustave). Na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev izreče mnenje o ustavnosti mednarodne pogodbe, ki je za Državni zbor zavezujoče. Kar zadeva naknadno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb, je Ustavno sodišče že večkrat zavzelo stališče (npr. v sklepu št. U-I-128/98 in sklepu št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998, OdlUS VII, 93), da lahko posredno, prek ustavnosti akta o ratifikaciji, presoja tudi ustavnost s tem aktom ratificirane mednarodne pogodbe. Slednje velja tako za primere, ko je mednarodna pogodba ratificirana z zakonom, kot za primere, ko je ratificirana z uredbo Vlade. Tako je Ustavno sodišče na primer presojalo ustavnost Uredbe o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah in se je prek Uredbe izreklo tudi o ustavnosti mednarodne pogodbe, ratificirane s to Uredbo.
12. Drugače je, ko gre za vprašanje, ali je Ustavno sodišče pristojno za obravnavo zakonitosti mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo Vlade. Za takšno pristojnost v Ustavi ni najti opore. Ustava v drugem odstavku 160. člena govori le o (predhodni) presoji skladnosti mednarodnih pogodb z Ustavo. Zato tudi posredno, prek presoje podzakonskega akta (uredbe Vlade), s katerim je bila ratificirana mednarodna pogodba, ni mogoče utemeljiti pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe. To pomeni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju, vendar Ustavno sodišče za presojo takšnega neskladja ni pristojno. Ustavno sodišče bo neskladje med zakonom in mednarodno pogodbo, ratificirano z uredbo Vlade, presojalo le, če bo neskladje pomenilo kršitev 2. člena Ustave (načela pravne države). V takšnem primeru se bo lahko zastavilo tudi vprašanje zakonitosti same uredbe o ratifikaciji (za kar je Ustavno sodišče pristojno po tretji alineji prvega odstavka 160. člena Ustave). Vprašanje ustavnosti uredbe se zastavi tudi v primeru neustavnosti katere od določb mednarodne pogodbe. V takšnem primeru bi bila z uredbo kršena Ustava, ker bi bila z njo v notranji pravni red vpeljana neustavna pravna norma.

13. Pobudniki izpodbijajo Kodeks v celoti.(*2) Iz obrazložitve izhaja, da je bil sporen 3. člen, ki določa območje uporabe Kodeksa in po mnenju pobudnikov zožuje območje obmejnega morskega ribolova, kot ga določa 1. člen SOPS. Sporen naj bi bil tudi prvi odstavek 4. člena, ki dovoljuje ribolov z globinskimi vlečnimi mrežami v času od 1. septembra do 31. decembra le podnevi med sončnim vzhodom in sončnim zahodom, kar naj bi bilo v nasprotju z ZMR-1, ki takšne prepovedi ne pozna. Kot sporne navajajo tudi določbe o medsebojnem komuniciranju in pomoči (5. člen), določbe o poročanju o opravljenem ribolovu in doseženem ulovu (6. člen) ter 7. člen, ki določa dovoljena ribolovna orodja. Ta naj bi bil v neskladju tako z ZMR-1 kot tudi s SOPS. Kodeks naj bi bil v neskladju tudi s šestim (pravilno s sedmim) odstavkom 75. člena ZZZ-1, saj bi ga po mnenju pobudnikov Vlada ne smela ratificirati. Kodeks naj bi bil v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena, s 15. in s 74. členom Ustave. Zatrjujejo tudi, da je sama Uredba v nasprotju z drugim odstavkom 75. člena ZZZ-1, ker ne vsebuje besedila mednarodne pogodbe v tujem (hrvaškem) jeziku.
14. Kot je bilo povedano v 12. točki obrazložitve, Ustavno sodišče ne presoja, ali je Kodeks v neskladju z zakonom. Zato teh očitkov ni presojalo. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi očitano neskladje Kodeksa z navedenimi zakoni pomenilo kršitev 2. člena Ustave. Očitki o neskladju z drugimi navedenimi ustavnimi določbami pa so pavšalni, zato jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo. Tudi očitek, da je Uredba v neskladju z drugim odstavkom 75. člena ZZZ-1, je splošen in ne pove, zakaj naj bi takšna kršitev vplivala na veljavnost Uredbe. Res je, da navedena določba predvideva, da se ratificirana mednarodna pogodba objavi v slovenskem in tujem jeziku, vendar pa objava samo v slovenskem jeziku ne pomeni bistvene kršitve postopka sklenitve mednarodne pogodbe in ni vplivala na veljavnost njene uveljavitve. Poleg tega je v aktu objave navedeno, kje je na voljo izvirnik sopogodbenice. Bistveno je, da sta bila akt o ratifikaciji (Uredba) in v njem vključena mednarodna pogodba (Kodeks) objavljena v slovenskem jeziku. S tem je zadoščeno določbi 154. členu Ustave (veljavnost predpisov in njihovo objavljanje).
15. Očitka, da je Kodeks v neskladju s SOPS, Ustavno sodišče ni ocenjevalo, saj ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti mednarodnih pogodb.
16. Glede na navedeno je bilo treba pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Uredbe kot očitno neutemeljeno zavrniti. (2. točka izreka)

17. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo točko sklepa je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Krisper Kramberger in sodnik Čebulj. Druge točke izreka je sprejelo soglasno. Sodnica Škrk je dala pritrdilno ločeno mnenje.

(*1) Mišljen je pojem ratifikacije kot notranjepravni akt (podro-bneje o tem glej mnenje št. Rm-1/97, zlasti op. št. 15).

(*2) Kodeks ne velja več, saj je bila njegova veljavnost omejena na tri mesece z možnostjo podaljšanja. Nazadnje je bila njegova veljavnost podaljšana z izmenjavo not ministrov za zunanje zadeve (dne 11. 12. 2003 oziroma 18. 12. 2003) do 31. 3. 2004 (Ured-ba o ratifikaciji Dogovora med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o podaljšanju veljavnosti Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova, Uradni list RS, št. 23/04, MP, št. 6/04). Po na-vedenem datumu, oziroma najpozneje po 1. 5. 2004, ko to navaja Ministrstvo za zunanje zadeve, Kodeks ne velja več.