Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča, na seji dne 16. junija 2005

Določba 8. člena Pravilnika o oddajanju poslovnih prostorov v najem (Primorske novice, Uradne objave, št. 6/03 in 7/03) se razveljavi.

1. Računsko sodišče je vložilo zahtevo za oceno zakonitosti 8. člena Pravilnika o oddajanju poslovnih prostorov v najem (v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa primere, v katerih župan lahko odda v najem poslovne prostore z neposredno pogodbo. V zahtevi navaja, da je v postopku revizije poslovanja Mestne občine Koper (v nadaljevanju: Občina) ugotovilo, da je Občina oddajala v najem poslovne prostore z neposredno pogodbo tudi v primerih, ki niso določeni kot izjema v 80.i členu Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZJF), 30. členu Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2002 in 2003 (Uradni list RS, št. 103/01 in nasl. – v nadaljevanju: ZIPRS0203) in 60. členu Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 13/03 in nasl. – v nadaljevanju: Uredba). Meni, da je določba 8. člena Pravilnika v neskladju z 80.i členom ZJF, ki določa, da se stvarno premoženje države in občine oddaja v najem z metodo javne ponudbe, razen v primerih iz drugega odstavka tega člena, ki določa izjeme, ko se oddaja stvarnega premoženja lahko opravi na podlagi neposredne ponudbe. V 4. točki drugega odstavka 80.i člena ZJF kot izjemo določa primer, ko se oddaja na podlagi neposredne pogodbe lahko opravi v drugih, s posebnimi predpisi določenih primerih. Računsko sodišče meni, da Pravilnika ni mogoče šteti kot poseben predpis, saj ga je sprejel župan, ki za sprejem ni pristojen. Po mnenju vlagatelja sprejema odloke in druge občinske akte na podlagi 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) občinski svet, v skladu z 42. členu Statuta Občine (Primorske novice, Uradne objave, št. 40/00 in nasl. – v nadaljevanju: Statut) pa je župan pristojen le za sprejem pravilnikov in drugih aktov za izvrševanje odlokov in drugih splošnih aktov občinskega sveta.
2. Mestna občina Koper je po svojem pooblaščencu podala odgovor na zahtevo, v katerem navaja, da je ZLS že v splošnih določbah (7. člen) opredelil občino kot osebo javnega prava, ki ima pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja, torej tudi z nepremičninami. Upravljanje s premoženjem občine je v skladu z 21. členom ZLS izvirna pristojnost občine. Normativno urejanje izvirnih pristojnosti občine s podzakonskimi akti Vlade ali uprave, brez ustrezne zakonske podlage, naj bi pomenilo poseganje v ustavne pravice lokalne skupnosti brez razumnega in stvarnega razloga. Tudi 51. člen ZLS, ki določa, da se za odprodajo ali zamenjavo nepremičnin v lasti občine smiselno uporabljajo predpisi, ki veljajo za odprodajo ali zamenjavo državnega premoženja, po mnenju nasprotnega udeleženca za druge oblike upravljanja s premoženjem ne velja in jih občina lahko v skladu s svojimi pristojnostmi iz 140. člena Ustave in ZLS samostojno normativno ureja. Oddajanja premoženja v lasti občine v najem ne more urejati niti Uredba, saj lahko glede na določbo 1. člena Uredbe, po kateri se Uredba ne uporablja za stvarno premoženje, katerega pridobivanje, razpolaganje in upravljanje je urejeno v drugih zakonskih in podzakonskih predpisih, občine to v skladu z Ustavo in zakonom normativno samostojno uredijo. Navaja tudi, da je v ZLS ali statutu občine določeno, kateri organ je pristojen za sprejem splošnega akta. V okviru svojih pristojnosti občinski svet sprejema odloke in druge občinske akte (29. člen ZLS), župan pa je na podlagi 42. člena Statuta pristojen za sprejem pravilnikov in drugih aktov za izvrševanje odlokov in drugih splošnih aktov občinskega sveta. V skladu z 42. členom Statuta je župan pristojen za upravljanje z nepremičninami v lasti občine. Zatrjuje, da je župan v skladu s svojimi pristojnostmi pri upravljanju z nepremičninami v lasti Občine sprejel Pravilnik, ki ima naravo posebnega predpisa in ki v skladu s 4. točko drugega odstavka 80.i člena ZJF ureja druge primere, v katerih se lahko poslovni prostori oddajo v najem na podlagi neposredne pogodbe. Župan naj bi torej na podlagi 42. člena Statuta sprejel Pravilnik v skladu s svojimi pooblastili in z njim uredil področje, za katerega je pristojen.

3. Na podlagi pete alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko Računsko sodišče vloži zahtevo, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti predpisa v zvezi s postopki, ki jih vodi. Računsko sodišče je obravnavano zahtevo vložilo v zvezi s postopkom revizije poslovanja Občine, zato mu je Ustavno sodišče priznalo položaj predlagatelja po peti alineji prvega odstavka 23. člena ZUstS.
4. ZLS v 7. členu določa, da so samoupravne lokalne skupnosti osebe javnega prava s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. Upravljanje občinskega premoženja je v prvi alineji drugega odstavka 21. člena ZLS določeno kot izvirna pristojnost občine.
5. Prvi odstavek 80.i člena ZJF določa, da mora biti pri oddaji stvarnega premoženja države oziroma občine v najem uporabljena metoda javne ponudbe. V 4. točki drugega odstavka 80.i člena je določeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka oddaja stvarnega premoženja države oziroma občine lahko opravi na podlagi neposredne pogodbe v drugih, s posebnimi predpisi določenih primerih.
6. člen 80.h ZJF določa, da Vlada predpiše na predlog ministra, pristojnega za finance, podrobnejše postopke in metode prodaje, zamenjave in oddaje v najem stvarnega in finančnega premoženja države oziroma občine. V predpisu v skladu s 3. točko tega člena uredi tudi primere, ko je dovoljeno predmet prodati ali oddati z neposredno pogodbo, kolikor bi bila zaradi nesorazmernosti stroškov postopka glede na vrednost predmeta, ki se prodaja ali oddaja, izvedba metod iz drugega odstavka 80.f člena ZJF (javna ponudba, javna dražba, javno zbiranje ponudb) neutemeljena.
7. Župan Občine je sprejel Pravilnik, ki po mnenju Občine v skladu z določbo 4. točke drugega odstavka kot poseben predpis v 8. členu določa primere, v katerih lahko župan brez javnega razpisa odda poslovni prostor v najem z neposredno pogodbo.
8. Ustava določa v prvem odstavku 140. člena, da spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V tretjem odstavku 153. člena je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni, v četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave pa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni.
9. V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. Pooblastilo občini, da normativno uredi določena vprašanja, je lahko splošnejše ali določnejše, kar logično izhaja iz dejstva, da so nekatera področja javnih zadev pretežno primerna za urejanje na lokalni ravni, pri drugih pa je delež odločitev, ki predstavljajo lokalne javne zadeve, manjši. V vsakem primeru posebej je treba z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997, Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25)
10. V obravnavanem primeru je ZJF z namenom uvesti instrumentarij javnofinančne politike, s katerim se povečujejo učinkovitost, gospodarnost in smotrnost razpolaganja z javnimi sredstvi ter s tem transparentnost upravljanja z javnimi financami kot celoto, določil oziroma omejil okvir občinskega normativnega urejanja na področju upravljanja s premoženjem občine, ki je v ZLS določeno kot izvirna pristojnost občine. Za dosego tega namena je zakonodajalec izključil možnost normativnega urejanja občine glede določanja primerov, ko se stvarno premoženje občine lahko odda v najem z neposredno pogodbo, saj je za določitev teh primerov (poleg primerov, ki jih določa že sam zakon v 80.i členu) zaradi pomembnosti in zahtevnosti ciljev, ki naj bi jih s predpisano ureditvijo dosegli, izrecno pooblastil le Vlado (3. točka 80.h člena ZJF). To pomeni, da so posebni predpisi, ki lahko na podlagi 4. točke drugega odstavka 80.i člena ZJF določajo druge primere, ko se oddaja stvarnega premoženja države oziroma občine lahko opravi na podlagi neposredne ponudbe, lahko le predpisi Vlade, oziroma da teh primerov ne morejo določati predpisi lokalnih skupnosti. Glede na navedeno je izpodbijana določba 8. člena Pravilnika, ki ga je kot občinski predpis sprejel župan Občine, v neskladju z 80.i členom ZJF, saj Pravilnika kot predpisa lokalne skupnosti ni mogoče šteti za poseben predpis v smislu 4. točke drugega odstavka 80.i. člena ZJF.
11. Ker je izpodbijana določba 8. člena Pravilnika v neskladju z 80.i členom ZJF, jo je Ustavno sodišče razveljavilo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.