Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Aerodrom Ljubljana, d.d., Zgornji Brnik, ki jo zastopa Mirko Bandelj, odvetnik v Ljubljani, in družbe Luka Koper, d.d., Koper, ki jo zastopajo Miro Senica, Janez Sever, mag. Blaž Strojan, Peter Fašun in Nevenka Pleterski, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 7. julija 2005

1. V določbi tretjega odstavka 21. člena Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/02) se v besedilu "brezplačno zagotoviti ustrezne službene prostore in zadostno število parkirnih mest" razveljavi beseda "brezplačno".
2. Četrti odstavek 21. člena Zakona o nadzoru državne meje se razveljavi.

1. Pobudnici, družba Luka Koper in družba Aerodrom Ljubljana, izpodbijata 21. člen Zakona o nadzoru državne meje (v nadaljevanju: ZNDM-1). Navajata, da izpodbijani člen ZNDM-1 v tretjem odstavku določa, da so upravljalci letališč, pristanišč in železniških postaj dolžni policiji oziroma carinskim organom, če ti opravljajo nadzor državne meje, brezplačno zagotoviti ustrezne službene prostore in zadostno število parkirnih mest, brezplačno omogočiti dostop do svojih objektov in naprav, nuditi brezplačen prevoz pri opravljanju nalog in takoj, ko je to mogoče, brezplačno sporočati vozne rede, rede letenja in vsa dejanska prometna gibanja. Četrti odstavek istega člena pa določa, da stroške postavitve in vzdrževanja takšnih objektov kakor tudi druge stroške, ki nastanejo v zvezi s temi objekti, krijejo upravitelji letališč, pristanišč in železniških postaj.
2. Pobudnici svoj pravni interes utemeljujeta s tem, da sta upravljalki in lastnici mednarodnega pristanišča Koper oziroma mednarodnega letališča Brnik. Navajata, da sta gospodarski družbi, ki opravljata gospodarsko dejavnost na podlagi ekonomskega interesa. Pobudnici temu, da morata zagotoviti pogoje za delo mejnih organov, ne nasprotujeta. Menita le, da bi morala stroške za delovanje državnih organov pokriti država iz proračunskih sredstev in da jih ni upravičena prenašati na zasebne gospodarske subjekte, zato naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s 148. členom Ustave. Nadalje navajata, da bosta morali za potrebe državnih organov zgraditi nove prostore, zato naj bi bila izpodbijana določba, ki jima nalaga, da to storita na lastne stroške, v neskladju tudi s 33. in s 67. členom Ustave, saj posega v njuno lastnino. Zaradi stroškov, ki jih je zakonodajalec z izpodbijano določbo prevalil nanju, naj bi ju postavil v slabši konkurenčni položaj, zato naj bi bila ureditev v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena in s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. V dopolnitvi pobude pobudnici še navajata, da imata kot lastnici nepremičnin premoženjske pravice, ki naj bi jih bilo na območju mejnih prehodov dopustno omejevati le, kolikor je to potrebno za izvajanje ukrepov za zagotovitev državne ali javne varnosti. Izpodbijana ureditev naj bi jima lastninsko pravico omejevala do te mere, da po svoji vsebini pomeni razlastitev dela njunega premoženja. Zato naj bi bil 21. člen ZNDM-1 v neskladju tudi z 69. členom Ustave, ker ne ureja postopka razlastitve in ne določa, da sta upravičeni do primerne odškodnine. Pobudnici še navajata, da je prej veljavni Zakon o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 1/91-I – ZNDM) v 19. členu določal le, da morajo podjetja oziroma organizacija za izkoriščanje pristanišč in javnih letališč, železniška transportna organizacija kakor tudi lastnik oziroma uporabnik prometnega sredstva oziroma tisti, ki vozi prometno sredstvo, med kontrolo potniškega prometa na območju mejnega prehoda poskrbeti, da imajo organi, ki opravljajo kontrolo, potrebne pogoje za delo, nikjer pa ni bilo določeno, da je ta njihova obveznost brezplačna. Zakonodajalec naj bi z uzakonitvijo brezplačnega zagotavljanja pogojev za delo državnih organov s sprejemom ZNDM-1 posegel v pridobljene pravice pobudnic, zato naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi s 155. členom Ustave ter z 2. členom Ustave (načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo).
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju z dne 28. 4. 2005 navedbe pobudnic zavrača in navaja, da je izvajanje mejne kontrole nujni pogoj za opravljanje gospodarske dejavnosti pobudnic (mednarodni promet), od česar imata pobudnici korist. Po mnenju Vlade je zakonodajalec zasledoval stvarno upravičen cilj, ko je upravljalcem letališč, pristanišč in železniških postaj, kjer se nahaja območje mednarodnega mejnega prehoda (v nadaljevanju: upravljalci), naložil obveznost brezplačnega zagotavljanja ustreznih pogojev za izvajanje mejne kontrole, saj lahko upravljalci te stroške prevalijo v breme končnih uporabnikov (potnikov oziroma prevoznikov), poleg tega pa naj bi bilo izvajanje dejavnosti na trgu povezano z različnimi stroški, ki jih morajo gospodarski subjekti zagotavljati iz lastnih sredstev. Opravljanje specifične dejavnosti (mednarodni promet) naj bi pobudnici postavljalo celo v prednostni položaj nasproti drugim gospodarskim subjektom, zato Vlada zavrača očitke o neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Tudi lastninska pravica iz 33. člena Ustave naj ne bi bila omejena, kljub temu, da državni organ prostore upravljalcev uporablja z namenom organiziranja in izvajanja posameznih postopkov mejne kontrole, ki je v javnem interesu.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Člen 21 ZNDM-1 se glasi:

"1. Mejni prehodi morajo biti urejeni tako, da omogočajo smotrno, preprosto in s čim manjšimi stroški povezano izvajanje mejne kontrole.

2. Upravljalci letališč, pristanišč in železniških postaj morajo z ustreznimi objekti in organizacijskimi ukrepi poskrbeti, da se lahko mejna kontrola izvaja skladno z določbami tega zakona. Na letališčih, če na njih ne potekajo le notranji poleti, je potrebno postaviti objekte, ki omogočajo, da se potnike na notranjih letih loči od drugih potnikov.
3. Upravljavci iz prejšnjega odstavka so dolžni policiji oziroma organu iz drugega odstavka 4. člena tega zakona, če ta opravlja katere izmed oblik nadzora državne meje, brezplačno zagotoviti ustrezne službene prostore in zadostno število parkirnih mest, brezplačno omogočiti dostop do svojih objektov in naprav, nuditi brezplačen prevoz pri opravljanju nalog in takoj, ko je to mogoče, brezplačno sporočiti vozne rede, rede letenja in vsa dejanska prometna gibanja.
4. Stroške postavitve in vzdrževanja takšnih objektov, kakor tudi druge stroške, ki nastanejo v zvezi s temi objekti, krijejo upravitelji letališč, pristanišč in železniških postaj."
6. Pobudnici ne nasprotujeta temu, da morata zagotoviti pogoje za delo državnih organov na njunem območju. Navajata, da sta že po prejšnji ureditvi morali poskrbeti za to, da so imeli organi, ki so opravljali mejno kontrolo, potrebne pogoje za delo, vendar da nikjer ni bilo določeno, da je ta njihova obveznost brezplačna. Trdita pa, da država s tem, ko jima nalaga kritje stroškov v zvezi z dejavnostjo državnih organov, posega v njuna lastninska upravičenja, ki jih imata kot lastnici nepremičnin oziroma kot upravljalki mednarodnega letališča oziroma pristanišča. Iz pobude tako izhaja, da pobudnici dejansko izpodbijata tretji odstavek 21. člena ZNDM-1 v delu, ki se nanaša na brezplačno zagotavljanje službenih prostorov in parkirnih mest organom nadzora državne meje, ter četrti odstavek 21. člena ZNDM-1, ki se nanaša na pokrivanje stroškov v zvezi z gradnjo in vzdrževanjem objektov, potrebnih za izvajanje nadzora državne meje.(*1)
7. Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec s tem, ko je stroške za delo državnih organov prevalil na pobudnici kot gospodarska subjekta zasebnega prava, posegel v njuna lastninska upravičenja, varovana s 33. členom Ustave. Zato je treba ugotoviti, ali je poseg ustavno dopusten.(*2)
8. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče omejiti ustavne pravice le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je torej moralo najprej oceniti, ali obstaja kakšen ustavno dopusten razlog, da je zakonodajalec stroške za delo državnih organov prevalil na pobudnici. Ustavno sodišče ugotavlja, da iz zakonodajnega gradiva takšni razlogi niso razvidni.
9. Po drugem odstavku 1. člena ZNDM-1 se za nadzor državne meje štejejo ukrepi za varovanje državne meje in mejna kontrola. Po 2. členu ZNDM-1 se nadzor državne meje opravlja z namenom, da se zavarujejo življenje in zdravje ljudi, preprečijo in odkrivajo kazniva dejanja in prekrški ter odkrivajo in primejo njihovi storilci, preprečijo nedovoljene migracije, zagotovi varnost ljudi, premoženja in okolja na ozemlju Republike Slovenije, ter preprečujejo in odkrivajo druge nevarnosti za javno varnost in red. Izvajanje mejne kontrole je torej tipična oblastvena funkcija države, ki se financira iz javnih sredstev (proračuna).(*3)
10. Tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem zakonodajalec ni navedel razlogov, ki bi utemeljevali dopustnost posega, saj na pobudo ni odgovoril. Med razloge za prevalitev stroškov nadzora državne meje na pobudnici ne sodi možnost nadaljnje prevalitve tega bremena na končne uporabnike, kot zatrjuje Vlada (država ima lastne vire prihodkov in za to ne potrebuje posrednika). Vlada se tudi ne more sklicevati na morebitni ugodnejši tržni položaj upravljalcev zaradi njihove specifične dejavnosti (mednarodni promet) v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti, ki takšne dejavnosti ne opravljajo, saj drugi subjekti tudi nimajo obveznosti, ki jim jih nalaga ZNDM-1. Prav tako se Vlada ne more sklicevati na primerljivost z nemško ureditvijo,(*4) ker nemška ureditev ni enaka izpodbijani.(*5) Drugih razlogov za prevalitev stroškov, ki nastajajo z zagotovitvijo ustreznih službenih prostorov in zagotovitvijo zadostnega števila parkirnih mest, na pobudnici, tudi Ustavno sodišče ni našlo.
11. Ker za navedeno ureditev ni bilo mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen ustavno dopusten cilj, ki bi upravičeval poseg v pravico do zasebne lastnine, ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena), in je izpodbijana ureditev v neskladju s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato v tretjem odstavku 21. člena ZNDM-1 besedo "brezplačno" v delu, ki se nanaša na zagotavljanje potrebnih službenih prostorov in parkirnih mest, ter četrti odstavek 21. člena ZNDM-1 razveljavilo.
12. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost zakonske ureditve s 33. členom Ustave, se ni spuščalo v presojo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugimi členi Ustave, kot to zatrjujeta pobudnici.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Po določbi prvega odstavka 91. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 in nasl. – v nadaljevanju: ZLet) morajo biti na javnem letališču, ki je namenjeno za mednarodni zračni promet (v nadaljevanju: mednarodno letališče), zagotovljeni prostorski in drugi pogoji za delo organov za notranje zadeve, carinskih organov in inšpekcijskih služb ter navigacijskih služb zračnega prometa. Na mednarodnem letališču policija nadzira izvajanje varnostnih pregledov ter varovanje na letališču in opravlja posebne varnostne preglede in ukrepe (peti odstavek 127. člena ZLet). Drugi odstavek 1. člena ZLet določa, da je zagotavljanje varnosti, rednosti in nemotenosti zračnega prostora v javnem interesu. Letališča, ki so vključena v sistem javnih letališč, so infrastrukturni objekti državnega oziroma lokalnega pomena (prvi odstavek 86. člena ZLet). Pomorski zakonik (Uradni list RS, št. 26/01, 21/02, 2/04 in 37/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: PZ) nima posebnih določb, ki se nanašajo na zagotavljanje posebnih pogojev za delovanje državnih organov pri izvajanju nadzora državne meje.

(*2) Glede posega v lastninsko pravico glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 33/00, in OdlUS IX, 60.

(*3) Policija kot organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve oziroma carina kot organ v sestavi Ministrstva za finance sta državna organa in v skladu s 5. točko prvega odstavka 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 – v nadaljevanju: ZJF) neposredna proračunska uporabnika. Na podlagi drugega odstavka 2. člena ZJF se sredstva proračuna uporabljajo za financiranje funkcij državnih in občinskih organov, za izvajanje njihovih nalog in za druge namene, ki so opredeljeni z Ustavo, zakoni ali občinskimi predpisi, ter v višini, ki je nujna za delovanje in izvajanje njihovih nalog in programov.

(*4) Uvod in obrazložitev k predlogu Zakona o nadzoru državne meje (ZNDM-1), Poročevalec DZ, št. 15/02, str. 82.

(*5) Nemški zakon o nadzoru državne meje (Gesetz über den Bundesgrenzschutz) v drugem odstavku 62. člena gospodarskim subjektom, ki upravljajo z letališči, pristanišči in železniškimi postajami, kjer se odvija mednarodni promet, v zvezi z izvajanjem nadzora državne meje nalaga obveznost, da zagotovijo pristojnim državnim organom brezplačen dostop do svojih objektov in prevoznih sredstev, jim nudijo brezplačen prevoz pri opravljanju teh nalog ter da jim pravočasno in brezplačno sporočijo vozne rede in rede letenja ter vsa dejanska prometna gibanja. Hkrati jim nalaga obveznost, da so za potrebe nadzora nad državno mejo dolžni odstopiti potrebne službene prostore in parkirna mesta za službena vozila ter ohranjati te objekte v dobrem stanju, vendar ta njihova obveznost ni brezplačna. Nemški zakonodajalec je izrecno uzakonil pravico teh subjektov, da od države zahtevajo povračilo za nujne, potrebne stroške, ki jim s tem nastanejo (BGBl I, 1994, str. 2978, z dne 19. oktobra 1994).