Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Karline Mlakar in Roka Mlakarja, obeh iz Braslovč, ter Marije Pevnik iz Polzele, na seji dne 20. oktobra 2005

1. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 56/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur.p.b in 76/05) je v neskladju z Ustavo, ker ne ureja odprave posledic določb petega odstavka 37. člena in tretjega odstavka 38. člena, uveljavljenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 99/01).
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudniki izpodbijajo ureditev Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), ki je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju julija 2002 (Uradni list RS, št. 60/02 – v nadaljevanju ZZVZZ-F). Tej ureditvi očitajo, da v prehodnih določbah ne ureja enakih pravic za osebe, ki v času ureditve po členih 37 in 38 ZZVZZ, ki je bila uveljavljena ob koncu decembra 2001 z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 99/01 – v nadaljevanju ZZVZZ-E), niso mogle uveljavljati pravice do pogrebnine in posmrtnine. Menijo, da bi zakonodajalec moral ob uveljavitvi ZZVZZ-F, s katerim je pogrebnino in posmrtnino spet uredil tako, kot je bila urejena pred uveljavitvijo ZZVZZ-E, odpraviti zanje škodljive posledice, ki so jim nastale v času veljavnosti z ZZVZZ-E spremenjene ureditve. Zatrjujejo neskladnost s 14. členom Ustave.
2. Državni zbor ob pobudi Marije Pevnik odgovarja, da sprememba zakonodaje na posameznem področju, ki določenim upravičencem daje neko pravico, posledično pomeni, da bo za upravičence, ki bodo to pravico uveljavljali po spremembi zakonodaje, vzpostavljen drugačen pravni položaj. Prehodno obdobje je zakonodajalec dolžan urediti, kadar nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja (neprava retroaktivnost). V obravnavanem primeru gre za enkratno upravičenje, zato naj v tem delu prehodna ureditev ne bi bila potrebna.

3. Ustavno sodišče je pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja ter jih sprejelo v obravnavo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. V okviru pravice do socialne varnosti Ustava nalaga državi ureditev obveznega zdravstvenega zavarovanja in skrb za njegovo delovanje (drugi odstavek 50. člena Ustave). Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Pri tem mora zakonska ureditev posamezniku zagotavljati socialno varnost in upoštevati načela pravne in socialne države (2. člen Ustave) ter načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zdravstveno varstvo po tretjem odstavku 1. člena ZZVZZ obsega tudi pravice iz zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti. Po drugem odstavku 13. člena tega zakona se zavarovanim osebam v obsegu, ki ga določa ta zakon, zagotavljajo poleg plačila zdravstvenih storitev in nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela tudi pogrebnina, posmrtnina in povračilo potnih stroškov v zvezi z uveljavljanjem storitev. V prvem odstavku 36. člena so opredeljeni zavarovanci, ki so zavarovani za pogrebnino in posmrtnino, prvi odstavek 37. člena in prvi odstavek 38. člena pa določata, komu ob smrti zavarovanca pripada pogrebnina in kdo ima pravico do posmrtnine. Pogrebnina pripada osebi, ki je poskrbela za pogreb, posmrtnina pa zavarovančevemu družinskemu članu, ki ga je zavarovanec preživljal do svoje smrti.
5. ZZVZZ je ob svoji uveljavitvi določal, da višino pogrebnine določi Zavod za zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) s splošnim aktom, upoštevaje nujne stroške pogreba (četrti odstavek 37. člena). Tudi znesek posmrtnine je določil Zavod, pri čemer je Zakon določil, da znaša najmanj 100% in največ 150% zajamčene plače (38. člen). Z uveljavitvijo ZZVZZ-E je bil navedeni četrti odstavek 37. člena ZZVZZ do uveljavitve ZZVZZ-F spremenjen tako, da je Zakon sam določil dve višini pogrebnine v odvisnosti od dohodka umrle osebe. Če pa je dohodek umrle osebe presegel določeno višino dohodka, oseba, ki je poskrbela za pogreb, do pogrebnine sploh ni bila upravičena (peti odstavek 37. člena). V prvo dohodkovno skupino naj bi sodilo 61,8% umrlih, v drugo 27,8% umrlih, v tretjo pa 10,4% umrlih. Po enakih kriterijih je ZZVZZ-E uredil tudi pravico do posmrtnine. Tudi ta družinskemu članu ni pripadala, če je dohodek umrle osebe presegel limit.
6. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da normodajalec v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določene pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razlikovanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti (sklep št. U-I-310/96 z dne 5. 2. 1998, OdlUS VII, 24; odločba št. U-I-300/97 z dne 12. 11. 1998, Uradni list RS, št. 79/98 in OdlUS VII, 200). Določba drugega odstavka 14. člena Ustave, po kateri so pred zakonom vsi enaki, ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega (iz narave stvari izhajajočega) razloga.
7. Navedeno velja tudi v primeru, če zakonodajalec različno ureja enak položaj pravnih subjektov v različnih časovnih obdobjih. Zakonodajalec namreč nima samo pravice, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To pomeni, da lahko enak pravni položaj pravnih subjektov v različnih zaporednih časovnih obdobjih uredi različno. Samo po sebi to ne pomeni posega v drugi odstavek 14. člena Ustave.
8. Drugače pa je v primeru, ko zakonodajalec spremenjeno zakonsko ureditev v relativno kratkem časovnem obdobju ponovno spremeni tako, da uzakoni enako ureditev, ki je veljala pred zadnjo spremembo. V tem primeru je zavezan k spoštovanju načela enakosti, po katerem lahko enake pravne položaje uredi različno le, če ima za to razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Če iz zakonodajnega gradiva izhaja, da tak razlog ne obstaja, potem je dolžan urediti enako tudi pravni položaj subjektov, za katere je v vmesnem času veljala drugačna ureditev. Če tega ne stori, ravna v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
9. Za tak položaj gre v obravnavani zadevi. Iz zakonodajnega gradiva v postopku spreminjanja ZZVZZ je razvidno, da sta bili spremembi četrtega odstavka 37. in drugega odstavka 38. člena predlagani zaradi poskusa sanacije finančnega primanjkljaja Zavoda. Vendar je zakonodajalec očitno ugotovil, da razlog za spremembi ni bil tak, da bi ga lahko šteli kot utemeljenega, iz narave stvari izhajajočega, zato je že po sedmih mesecih ponovno uzakonil ureditev, kakršna je bila pred spremembo. Glede na navedeno v prejšnji točki obrazložitve bi zato moral položaj subjektov, ki jih je kratek čas veljavna ureditev prizadela, izenačiti s položajem tistih subjektov, ki jih ni prizadela. Ker tega z ZZVZZ-F ni storil, je Zakon v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
10. Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo in določilo rok za odpravo ugotovljenega neskladja z Ustavo.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.