Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Iztoka Daria Šilca iz Ljubljane, na seji dne 27. oktobra 2005

Prvi in drugi odstavek 29. člena Zakona o plačilnem prometu (Uradni list RS, št. 30/02, 15/03, 45/03 – ur.p.b., 37/04 in 105/04 – ur.p.b.) se razveljavita, kolikor se nanašata na fizične osebe, ki niso zasebniki po tem zakonu.

1. Pobudnik izpodbija drugi odstavek 29. člena Zakona o plačilnem prometu (v nadaljevanju ZPlaP). Iz vsebine pobude izhaja, da nasprotuje ureditvi, ki je bila sprejeta z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZPlaP (Uradni list RS, št. 37/04 – ZPlaP-B), ki je razširila javnost podatkov o transakcijskih računih tudi na fizične osebe in določila dostopnost podatkov o transakcijskih računih preko spletne strani Banke Slovenije. Navaja, da so se na podlagi izpodbijane določbe dne 1. 10. 2004 na spletni strani Banke Slovenije objavili njegovi strogo osebni podatki, in sicer podatki o njegovem transakcijskem računu, ime in priimek, naslov, številka računa, naziv in matična številka izvajalca plačilnega prometa, pri katerem ima odprt račun, kdaj je bil račun odprt in drugi osebni podatki. Z objavo naj bi bilo poseženo v njegovo pravico do zasebnosti. Z objavo njegovih osebnih podatkov naj bi se povečevalo tveganje, da ne bo imel možnosti odločati o tem, kdaj, kako, kdo in v kakšnem obsegu bo informacije o njem uporabil. Meni, da zadostuje, da sodišče ali drug državni organ pride do podatkov o posameznikovem transakcijskem računu, če jih potrebuje v postopku, ki ga vodi v okviru svojih pristojnosti. Nasprotuje ureditvi, po kateri ima dostop do teh podatkov vsakdo, čeprav nima pravnega interesa do teh podatkov. Ker je zaželeni cilj mogoče doseči z drugimi sredstvi, naj objava teh podatkov ne bi bila nujna. V ZPlaP naj ne bi bilo določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati, za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, ni zagotovljen nadzor nad zbiranjem, sledenjem, obdelovanjem in uporabo. Zato meni, da je izpodbijana določba v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) in pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave). Poseg v pravico iz 38. člena Ustave po mnenju pobudnika ni v skladu z načelom sorazmernosti. Predlaga razveljavitev drugega odstavka 29. člena ZPlaP.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
3. Vlada v mnenju pojasnjuje, da se je izpodbijana določba začela uporabljati 1. 10. 2004 in povzročila »burne« odzive javnosti. Ne glede na negativne odzive fizičnih oseb ob zagotovitvi javnosti podatkov o njihovih transakcijskih računih, pa meni, da je treba upoštevati dejstvo, da je med dolžniki v izvršilnem postopku več fizičnih oseb kot pravnih oseb in zasebnikov, vsi pa imajo možnost odprtja več transakcijskih računov, pridobivanje podatkov o transakcijskih računih pa je v praksi zamudno. To po njenem mnenju dodatno pripomore k neizterljivosti dolga iz denarnih sredstev in vpliva na vsesplošno plačilno nedisciplino tudi med fizičnimi osebami. Vlada navaja, da se zaveda problematike glede javnosti oziroma dostopnosti podatkov o imetnikih transakcijskih računov, zato si bo prizadevala to vprašanje urediti na čimbolj jasen način. Navaja, da razmišlja o spremembi ZPlaP, da ne bi več prihajalo do različnih razlag 29. člena ZPlaP v povezavi z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1) na eni strani in Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in nasl. – ZDIJZ) na drugi strani.
4. Banka Slovenije, zaprošena, naj poda svoje stališče o pobudi, je pojasnila, da je bil do uveljavitve novele ZPlaP-B register transakcijskih računov javen glede pravnih oseb in zasebnikov. Novela ZPlaP-B pa je režim posredovanja podatkov o transakcijskih računih poenotila tako, da so po drugem odstavku 29. člena ZPlaP podatki o (vseh) transakcijskih računih javni in dostopni na spletni strani Banke Slovenije. Navaja, da je izpodbijana določba sprožila različne odzive in povzročila več pravnih postopkov, v katerih je prišlo do različnih razlag te zakonske določbe v povezavi z določbami ZVOP-1. Povzema tudi odločitve in potek posameznih pravnih postopkov.

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Po 30. členu ZUstS je Ustavno sodišče zaradi medsebojne povezanosti začelo postopek za oceno ustavnosti prvega odstavka 29. člena ZPlaP.
6. Ustavno sodišče je ne samo glede 38. člena Ustave, temveč tudi glede drugih določb, s katerimi so varovani človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegova zasebnost in varnost (34. do 38. člen Ustave), sprejelo stališče (točka 32 obrazložitve odločbe št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 5/98 in OdlUS VI, 158), da gre za določbe, ki imajo posebno mesto med človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami in ki prepovedujejo vsem – na prvem mestu državi, pa tudi posameznikom – poseganje vanje. V skladu z načelom, da je na tem področju prepovedano vse, kar ni izrecno dovoljeno, je prepovedan vsak poseg v naštete pravice, razen tistih, ki so dovoljeni v skladu z Ustavo. Pravica do zasebnosti se za posameznika lahko konča samo tam, kjer kolidira z ustavno varovanim močnejšim interesom drugih.
7. Glede samega 38. člena Ustave pa je Ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/2000 in OdlUS IX, 257) navedlo, da je ustavno varstvo osebnih podatkov zagotovljeno kot poseben vidik zasebnosti. Posebej je poudarilo, da informacijska tehnologija ne prinaša le bistvenih olajšav pri obdelavi podatkov in informacij, temveč se z njenim razširjanjem na vsa področja družbenega življenja povečuje tudi tveganje, da posameznik nima več možnosti sam odločati o tem, kdaj, kako in v kakšnem obsegu bodo informacije o njem posredovane drugim. Da bi preprečila to nevarnost, Ustava prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja (prvi odstavek 38. člena) ter določa, da so zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov predmet zakonskega urejanja (drugi odstavek 38. člena). Poleg tega daje vsakomur pravico, da se seznani z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, za primer zlorabe pa daje tudi pravico do sodnega varstva (tretji odstavek 38. člena). Posegi v ustavno zagotovilo iz 38. člena Ustave so po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno dopustnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Iz ustaljene ustavnosodne presoje tudi izhaja, da vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov že pomeni poseg v pravico do varstva osebnih podatkov.
8. Podobne zahteve so vsebovane v Konvenciji o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 – v nadaljevanju MKVP) in Direktivi 95/46/EC o varstvu fizičnih oseb pri obdelovanju osebnih podatkov in prostem prometu podatkov (Uradni list EU, št. L 281/95 – v nadaljevanju Direktiva). Poleg tega, da morajo biti osebni podatki pridobljeni in obdelani pošteno in zakonito, MKVP terja sprejem ukrepov, ki bodo zagotovili, da bodo osebni podatki shranjeni za določene in zakonite namene ter da se bodo obdelovali le podatki, ki so primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen zbiranja (5. člen v zvezi s 4. členom).
9. ZVOP-1, ki določa sistem varstva osebnih podatkov, opredeljuje osebni podatek kot katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen (1. točka 6. člena).(*1) Posameznika opredeljuje kot določeno ali določljivo fizično osebo, na katero se nanaša osebni podatek, s tem da je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa (2. točka 6. člena ZVOP-1).
10. V prvem odstavku 29. člena ZPlaP je določena vsebina registra transakcijskih računov. V registru transakcijskih računov se vodijo naslednji podatki posameznega imetnika transakcijskega računa:
1. podatki o imetniku transakcijskega računa:
– ime in priimek ter naslov imetnika transakcijskega računa, ki je fizična oseba oziroma firma, sedež in naslov imetnika transakcijskega računa, ki je pravna oseba oziroma firma, sedež in naslov ter ime in priimek imetnika transakcijskega računa, ki je zasebnik, oziroma naziv drugega imetnika transakcijskega računa,
– davčna številka in matična številka pravne osebe in zasebnika;
2. podatki o transakcijskem računu:
– številka računa,
– naziv in matična številka izvajalca plačilnega prometa, ki vodi transakcijski račun,
– podatki o vzpostavljeni evidenci iz sedmega in osmega odstavka 8. člena tega zakona;
3. drugi podatki, potrebni za vodenje registra, ki jih določi Banka Slovenije s predpisom iz petega odstavka 28. člena tega zakona.
Drugi odstavek 29. člena ZPlaP določa, da so podatki o transakcijskem računu javni in dostopni na spletni strani Banke Slovenije.
11. Imetnik transakcijskega računa je po 3. točki 3. člena ZPlaP fizična ali pravna oseba ter oseba civilnega prava, ki sklene z izvajalcem plačilnega prometa pogodbo o vodenju transakcijskega računa. Ker uživajo varstvo osebnih podatkov le posamezniki, takšnega varstva ne uživajo imetniki transakcijskih računov, ki so pravne osebe in osebe civilnega prava. Med imetniki transakcijskih računov, ki so fizične osebe, ZPlaP razlikuje med fizičnimi osebami, ki niso zasebniki, in fizičnimi osebami, ki so zasebniki. Zasebnik je po definiciji 14. točke 3. člena izpodbijanega zakona fizična oseba, ki opravlja dejavnost v skladu z veljavnimi predpisi. Čeprav podjetnik lahko nastopa tudi kot fizična oseba (v smislu posameznika po ZVOP-1), obeh vlog ni mogoče enačiti, ker gre za dve samostojni in neodvisni vlogi (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-84/03 z dne 17. 2. 2005, Uradni list RS, št. 24/05 in OdlUS XIV, 5). Glede na to, da mora imeti zasebnik za namene v zvezi z opravljanjem dejavnosti ločen transakcijski račun (glej drugi stavek drugega odstavka 8. člena ZPlaP), podatke v registru transakcijskih računov zasebnika ni mogoče šteti za osebne podatke, saj se ne nanašajo na fizično osebo kot posameznika, temveč na fizično osebo kot osebo, ki opravlja dejavnost v skladu z veljavnimi predpisi. Glede na navedeno se je Ustavno sodišče pri presoji izpodbijane ureditve v nadaljevanju omejilo na register transakcijskih računov, kolikor se nanaša na fizične osebe, ki niso zasebniki.
12. Register transakcijskih računov v delu, ki se nanaša na imetnike transakcijskih računov, ki so fizične osebe, ki niso zasebniki, vsebuje tudi osebne podatke. Nedvomno so osebni podatki podatki iz 1. točke prvega odstavka 29. člena ZPlaP, po oceni Ustavnega sodišča pa so osebni podatki tudi podatek o številki transakcijskega računa fizične osebe, podatek o tem, pri katerem izvajalcu plačilnega prometa ima odprt transakcijski račun, ter podatek o vzpostavljeni evidenci iz sedmega odstavka 8. člena ZPlaP.(*2)
13. Ker gre za osebne podatke, katerih zbiranje je predpisal ZPlaP, je treba še pred morebitno presojo o spoštovanju načela sorazmernosti ugotoviti, ali so izpolnjene druge zahteve, ki jih 38. člen Ustave postavlja za zakonsko urejanje zbiranja osebnih podatkov. Drugi odstavek 38. člena Ustave med drugim določa, da mora biti v zakonu določen namen uporabe osebnih podatkov. V ZPlaP namen uporabe zbranih in v registru transakcijskih računov vsebovanih osebnih podatkov ni določen.(*3) Pač pa Zakon določa, da so javni in dostopni na spletni strani Banke Slovenije vsi podatki o transakcijskih računih iz prvega odstavka 29. člena ZPlaP, ki se za posameznega imetnika računa vodijo v registru transakcijskih računov. To ob ugotovitvi, da namen uporabe podatkov v Zakonu ni določen, pomeni, da Zakon z objavo podatkov (drugi odstavek 29. člena) celo omogoča, da se zbrani podatki uporabljajo za kakršenkoli namen, kar je samo po sebi v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave.
14. Glede na navedeno sta prvi in drugi odstavek 29. člena ZPlaP, kolikor se nanašata na fizične osebe, ki niso zasebniki, v neskladju z 38. členom Ustave, zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo. Ker ju je razveljavilo že zato, se ni spuščalo še v presojo z vidika drugih zatrjevanih neskladij z Ustavo.
15. Na podlagi pooblastila ZPlaP iz petega odstavka 28. člena je Banka Slovenije izdala Sklep o vzpostavitvi in vodenju registra transakcijskih računov (Uradni list RS, št. 105/04 – v nadaljevanju Sklep) in Navodilo o registru transakcijskih računov (Uradni list RS, št. 109/04 – v nadaljevanju Navodilo). Zaradi razveljavitve prvega in drugega odstavka 29. člena ZPlaP v delu, ki se nanaša na fizične osebe, ki niso zasebniki, je v tem delu odpadla zakonita podlaga za izdajo Sklepa in Navodila. S tem sta prenehala veljati v ustreznem delu tudi Sklep in Navodilo.(*4)

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. in 43. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) MKVP v 2. členu opredeljuje osebni podatek kot katerokoli informacijo, ki se nanaša na določenega ali določljivega posameznika. Tako opredeljuje osebni podatek tudi Direktiva v členu 2(a).

(*2) Sedmi odstavek 8. člena ZPlaP se glasi: »Izvajalec plačilnega prometa ne sme odpreti transakcijskega računa osebi, ki je imetnik transakcijskega računa, v zvezi s katerim je zaradi pomanjkanja sredstev na tem računu, na podlagi zakona, ki ureja izvršbo in zavarovanje ali zakona, ki ureja davčni postopek, vzpostavljena evidenca o neizvršenih sklepih za izvršbo ali prisilno izterjavo.« To torej pomeni, da register transakcijskih računov vsebuje tudi podatek o »blokadi« računa. Blokirani transakcijski račun posameznega imetnika je označen z R.
Osmi odstavek 8. člena ZPlaP se ne more nanašati na fizične osebe, saj določa, da se sedmi odstavek prej navedenega člena uporablja tudi za račune neposrednih in posrednih uporabnikov državnega oziroma občinskih proračunov, ZZZS in ZPIZ.

(*3) Načel ZPlaP, ki so vsebovana v njegovem 2. členu, po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče šteti za opredelitev namena uporabe, kot to zahteva 38. člen Ustave za osebne podatke.

(*4) Glej Šturm, L. v: Šturm, L. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1026.