Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in v postopku za preizkus pobude, začetem na pobudo odvetnikov Boštjana Verstovška, Branka Verstovška in Mateje Končan – Verstovšek iz Celja, na seji dne 24. novembra 2005

1. Drugi odstavek 21. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93 in 24/01) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v roku šestih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 23. člena Zakona o odvetništvu se zavrne.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/98, 6/99, 45/01 in 59/01 – popr., 57/04, 139/04 in 15/05) in Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 13/94) se zavrže.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 2/02) se zavrže.

1. Pobudniki izpodbijajo Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (v nadaljevanju Uredba), ker kot dejavnost, ki jo lahko opravlja vsaka gospodarska družba, določa pravno svetovanje. Trdijo, da je uvrstitev te dejavnosti v Standardno klasifikacijo dejavnosti v neskladju z Zakonom o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv), ki je konkretizacija ustavnih določb o odvetništvu in zaradi katerih je pravno svetovanje za plačilo tako pomembno, da je skupaj z notariatom povzdignjeno na ustavno raven. Zato naj bi bila Uredba tudi v neskladju z določbo Ustave o odvetništvu (prvi odstavek 137. člena). ZOdv naj bi edini urejal pravno svetovanje in določal, da lahko pravno svetovanje kot pridobitno dejavnost opravljajo le odvetniki oziroma odvetniške družbe. Določal naj bi tudi pogoje za opravljanje te dejavnosti. Menijo, da zato Uredba, ki je podzakonski pravni akt, ne more omogočati, da dejavnost pravnega svetovanja lahko opravlja katerakoli gospodarska družba.
2. Pobudniki izpodbijajo tudi Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD) in Zakon o sodnem registru (ZSReg). Trdijo, da vsebujeta pravno praznino, ker ne določata, da se za vpis družbe, ki se ukvarja s pravnim svetovanjem, uporabljajo določbe ZOdv in da se kot gospodarska družba, ki opravlja dejavnost pravnega svetovanja, lahko vpiše v sodni register v skladu z ZOdv le odvetniška družba. Oba zakona naj bi bila zato neprecizna in naj bi omogočala delovanje in vpisovanje katerekoli družbe z dejavnostjo pravnega svetovanja, kar naj bi bilo v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave). Navedena zakona naj bi bila tudi v neskladju s prvim odstavkom 137. člena Ustave, ki določa odvetništvo kot ustavno kategorijo. Menijo, da bi moralo imeti pravno svetovanje zaradi opredelitve odvetništva kot ustavne kategorije poseben status. Zakona naj bi bila tudi v neskladju z ZOdv, ki naj bi kot specialen zakon edini določal, kdo lahko opravlja dejavnost pravnega svetovanja kot pridobitno dejavnost.
3. ZGD, ZSReg in Uredba naj bi bili tudi v neskladju s predpisi o varstvu potrošnikov, zlasti z Zakonom o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 20/98 in nasl. – v nadaljevanju ZVPot), ker naj bi bile v primeru, da lahko pravno svetovanje opravlja kdorkoli, storitve slabe, potrošniki pa naj ne bi imeli nikakršnega varstva.
4. Vsi izpodbijani predpisi naj bi bili tudi v neskladju z določbama ZOdv o prepovedi reklamiranja in prepovedi ustanavljanja podružnic, ker omogočajo gospodarskim družbam reklamiranje svojih dejavnosti in ustanavljanje podružnic.
5. Pobudniki za primer, da bi Ustavno sodišče ugotovilo, da zgoraj navedeni predpisi niso v neskladju z Ustavo oziroma z ZOdv, izpodbijajo drugi odstavek 21. člena ZOdv, ki določa, da odvetnik ne sme reklamirati svoje dejavnosti, in drugi odstavek 23. člena ZOdv, ki določa, da odvetnik in odvetniška družba ne smeta imeti podružnic. Izpodbijani določbi naj bi pomenili kršitev 14. in 74. člena Ustave, ker so odvetniki v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami, ki svoje storitve lahko oglašujejo in lahko imajo podružnice. Prepoved reklamiranja in ustanavljanja podružnic naj bi pomenila protiustavno omejevanje svobodne gospodarske dejavnosti odvetnikov in omogočala nelojalno konkurenco.
6. Pravni interes utemeljujejo pobudniki z navedbami, da so odvetniki v Celju, ki so specializirani za odškodnine. Družbe, kot so na primer Poravnava, d.o.o., Odškodnina, d.o.o., in druge, ki na istem trgu opravljajo dejavnost pravnega svetovanja in strokovne pomoči v zvezi z urejanjem odškodnin, svojo dejavnost lahko reklamirajo. S svojim delovanjem jim predstavljajo nelojalno konkurenco in jim povzročajo veliko neposredno škodo. Zato menijo, da izkazujejo pravni interes za vložitev pobude.
7. Pobudo je Ustavno sodišče poslalo Državnemu zboru, Vladi, Ministrstvu za pravosodje in Odvetniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju OZS). Svoje stališče o navedbah v pobudi je Ustavnemu sodišču dala le OZS, ki se v celoti strinja s pobudo.

8. Na podlagi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vsakdo vloži pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
9. Pobudniki utemeljujejo svoj pravni interes za izpodbijanje ZGD, ZSReg in Uredbe z navedbami, da jim izpodbijana ureditev, po kateri lahko dejavnost pravnega svetovanja opravlja vsaka gospodarska družba, povzroča veliko neposredno škodo. Te navedbe pobudnikov kažejo na njihov ekonomski interes za vzpostavitev ureditve, ki bi dopuščala opravljanje dejavnosti pravnega svetovanja le odvetnikom oziroma odvetniškim družbam. Ekonomski interes pa za utemeljitev pravnega interesa v smislu 24. člena ZUstS ne zadostuje. Prav tako za utemeljitev pravnega interesa ne zadostuje zgolj splošni interes, da se neko področje pravno uredi. Zato je Ustavno sodišče pobudo v delu, ki se nanaša na ZGD, ZSreg in Uredbe, zavrglo (4. in 5. točka izreka).

10. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 21. člena ZOdv, sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
11. Drugi odstavek 21. člena ZOdv določa, da odvetnik ne sme reklamirati svoje dejavnosti. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s 14. in 74. členom Ustave, ker naj bi bili odvetniki v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami, ki svoje storitve lahko reklamirajo. Prepoved reklamiranja naj bi pomenila protiustavno omejevanje pridobitne dejavnosti odvetnikov in omogočala nelojalno konkurenco.
12. Drugi odstavek 1. člena ZOdv določa, da odvetništvo opravljajo odvetniki oziroma odvetnice kot svoboden poklic. Gre za opravljanje pridobitne dejavnosti, saj odvetniki svoje delo opravljajo za plačilo. Odvetništvo sicer ni gospodarska dejavnost v pravem pomenu besede, ker pa se opravlja odplačno in s pridobitnim namenom v konkurenci z drugimi odvetniki ali gospodarskimi subjekti, jo je mogoče šteti za dejavnost, katere izvajanje varuje prvi odstavek 74. člena Ustave.
13. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem stavku drugega odstavka tega člena pa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec torej lahko pravico do svobodne gospodarske pobude omeji, če to zahteva javna korist. Iz dosedanje ustavnosodne presoje je razvidno, da zakonodajalčeva svoboda pri omejevanju te pravice ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba vanjo poseči. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico. Prepoved reklamiranja odvetnikove dejavnosti pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude. Zato je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
14. Vsebina in meje javne koristi so razvidne iz zakonske ureditve odvetniške dejavnosti. Na področju te dejavnosti je treba upoštevati, da ima odvetništvo kot ustavna kategorija pomembno in nenadomestljivo vlogo pri delovanju celotnega pravosodnega sistema. Zato že Ustava v prvem odstavku 137. člena odvetništvo opredeljuje kot del pravosodja. V Ustavi je tudi določeno, da je odvetništvo samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon. Ta zakon je ZOdv, ki v prvem odstavku 2. člena določa, da odvetnik v okviru svojega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih. Opravljanje odvetniškega poklica ne zahteva samo izpolnjevanja strokovnih pogojev, temveč v enaki meri ali še bolj spoštovanje etičnih načel, kar zagotavlja službo nudenja pravne pomoči, ki na visokokvalificirani ravni skrbi za varstvo posameznih ustavnih kategorij, zlasti na področju varstva človekovih pravic. Odvetništvo mora istočasno z ustavnega vidika izpolnjevati tudi splošne družbene interese, ki Slovenijo po 2. členu Ustave opredeljujejo kot pravno državo. Doseganje navedenih lastnosti odvetništva je v javno korist in v korist posameznikov, ki jih odvetniki zastopajo. Zato pomeni ustavno dopusten cilj za določitev prepovedi reklamiranja odvetnikove dejavnosti.
15. Postavlja pa se vprašanje, ali izpodbijana ureditev, katere cilj je varovanje javne koristi, ne posega prekomerno v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ob upoštevanju celotne ureditve v ZOdv, ki že sama po sebi zagotavlja samostojno in zaupno naravo odvetništva, pomeni popolna prepoved reklamiranja prekomeren poseg v navedeno ustavno pravico. ZOdv namreč za opravljanje odvetniškega poklica določa številne zahteve, s pomočjo katerih se zagotavlja strokovnost in etičnost odvetnikovega dela, kar je tudi glavni razlog za določitev prepovedi reklamiranja njihove dejavnosti. Tako določa, da je odvetnik pri zastopanju stranke dolžan ravnati vestno, pošteno, skrbno ter po načelih odvetniške poklicne etike (drugi odstavek 11. člena ZOdv). Kot tajnost mora varovati tisto, kar mu je zaupala stranka (prvi odstavek 6. člena ZOdv). Odvetniki so v primeru kršitve dolžnega skrbnega, poštenega in vestnega ravnanja disciplinsko in odškodninsko odgovorni (59. člen ZOdv). Te in druge zahteve, zlasti pogoji za odvetnika, ki jih je zakonodajalec postavil za opravljanje odvetniškega poklica, že same po sebi v zadostni meri zagotavljajo, da bo odvetnik svoj poklic opravljal strokovno in v skladu s pravili etike. Zato pomeni določitev absolutne prepovedi reklamiranja prekomeren poseg v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. To pa ne pomeni, da bi moral zakonodajalec dopustiti prosto reklamiranje odvetnikove dejavnosti, saj bi bila takšna ureditev v neskladju z družbeno funkcijo odvetništva, kot jo opredeljuje prvi odstavek 137. člena Ustave. Pomeni le, da lahko zakonodajalec doseže zgoraj navedene cilje oziroma zavaruje javno korist tudi z blažjimi ukrepi. Lahko na primer načeloma dopusti reklamiranje odvetniške dejavnosti, pri čemer pa hkrati natančno določi obseg ter dovoljene in nedovoljene oblike reklamiranja. S tem bo dosegel, da bo javnost (uporabniki storitev) nevtralno obveščena o svojih možnostih izbire in da bo vsakemu odvetniku oziroma odvetniški družbi dana možnost, da javnost seznani s tem, kakšne vrste storitev nudi. Glede na navedeno izpodbijana ureditev, ki določa popolno prepoved reklamiranja odvetnikove dejavnosti, prekomerno posega v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave in je zato v neskladju z navedeno določbo Ustave.
16. Ker bi razveljavitev izpodbijane določbe drugega odstavka 21. člena ZOdv povzročila možnost neomejenega (prostega) reklamiranja odvetnikov, kar bi bilo v neskladju z družbeno funkcijo odvetništva, kot jo opredeljuje prvi odstavek 137. člena Ustave, je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo. Ustavno sodišče je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku šestih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (1. in 2. točka izreka).
17. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave, mu ni bilo treba presojati zatrjevanega neskladja s 14. členom Ustave.

18. Pobudniki trdijo, da je drugi odstavek 23. člena ZOdv v neskladju s 14. in 74. členom Ustave. Navajajo, da so odvetniki v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami, ki opravljajo dejavnost pravnega svetovanja in ki lahko imajo podružnice. Prepoved ustanavljanja podružnic naj bi pomenila protiustavno omejevanje svobodne gospodarske pobude odvetnikov in omogočala nelojalno konkurenco.
19. Drugi odstavek 23. člena ZOdv določa, da odvetnik ne more imeti podružnice odvetniške pisarne v Republiki Sloveniji. Pobudniki ne pojasnijo, v čem vidijo zatrjevano neskladje z Ustavo. Navajajo le, da so v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami, ki lahko "novačijo" stranke po vsej državi in imajo več podružnic. Te navedbe pa so neutemeljene, saj lahko tudi odvetniki oziroma odvetniške družbe kljub prepovedi ustanavljanja podružnic opravljajo dejavnost in pridobivajo stranke na območju vse države. Zato zgolj s temi navedbami pobudniki ne morejo utemeljiti zatrjevanega neskladja izpodbijane določbe s 14. in 74. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo (3. točka izreka).

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 26. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo in drugo točko izreka odločbe je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Ribičič. Tretjo točko izreka je sprejelo soglasno. Četrto in peto točko izreka pa je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema, proti sta glasovali sodnici Krisper Kramberger in Wedam Lukić.