Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Ane Kralj in drugih, ki jih zastopa Odvetniška družba Čeferin, o.p., d.n.o., Grosuplje, na seji dne 8. decembra 2005

Drugi odstavek 95. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96, 23/96, 64/01, 108/02, 34/03, 79/03, 115/03 – ur.p.b. in 65/05) ni v neskladju z Ustavo.

1. Pobudniki izpodbijajo 95. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), po katerem morajo imeti učitelji v javni glasbeni šoli visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri. Navajajo, da so učitelji kitare na različnih glasbenih šolah v Sloveniji in da imajo končano srednjo glasbeno šolo za kitaro. Zatrjujejo, da si vse do danes niso mogli pridobiti ustrezne izobrazbe za opravljanje svojega poklica. Srednjo glasbeno šolo naj bi končali ob delu in se naj zato kot redno zaposleni in starši ne bi mogli vpisati na univerzitetni študijski program kitare, ki naj bi se vse do šolskega leta 2004/2005 izvajal le kot redni študijski program. Tudi z uvedbo izrednega študijskega programa naj se njihov položaj ne bi spremenil. Število vpisnih mest naj bi bilo omejeno, poleg tega naj bi bili na študij sprejeti le tisti, ki opravijo zahtevne sprejemne izpite. Zatrjujejo tudi, da poklic učitelja kitare opravljajo z veliko ljubeznijo in zelo uspešno, nekateri pa so končali tudi druge visokošolske programe pedagoške smeri, ki prispevajo h kvalitetnejšemu opravljanju tega poklica. Menijo, da bi se kot ustrezna izobrazba za delovno mesto učitelja kitare na osnovnih glasbenih šolah morala priznati srednja, višja ali visoka izobrazba. Po njihovem mnenju bi moral zakonodajalec vsem tistim, ki so končali srednjo glasbeno šolo in uspešno opravljajo poklic učitelja kitare že dalj časa, podeliti licenco oziroma certifikat za delo učitelja kitare.
2. Izpodbijana določba je po mnenju pobudnikov v neskladju z ustavno pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave. Dostopnost do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji naj bi namreč pomenila zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost do izpolnitve pogojev, ki tako enakopravnost omogočajo. Možnost pridobiti si ustrezno izobrazbo in kvalifikacijo ter možnost nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja kot pogoj za napredovanje ali za menjavo poklica naj bi bila predpogoj za polno uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Pravica do proste izbire zaposlitve naj bi bila tudi neločljivo povezana s pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe iz 57. člena Ustave. Izpodbijana določba naj bi posredno posegala tudi v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave in v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Pobudniki se sklicujejo tudi na načelo pravne države iz 2. člena Ustave, ki naj bi izhajalo tudi iz načela enakosti. V zvezi s tem zatrjujejo, da oseb, ki so srednjo glasbeno šolo končale ob delu, ni dopustno obravnavati enako kot tistih, ki so izobraževanje zaključili redno.
3. Pobudniki zatrjujejo tudi, da izpodbijana ureditev posega v pridobljene pravice. V zvezi s tem se sklicujejo na prehodno določbo 146. člena ZOFVI, v skladu s katero lahko učitelji v glasbeni šoli, ki so izpolnjevali z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela v glasbeni šoli, vzgojno-izobraževalno dejavnost opravljajo tudi po uveljavitvi tega zakona. Menijo, da prehodne določbe ščitijo zaposlene samo na matičnih šolah, ne omogočajo pa zaposlitve v drugi glasbeni šoli.
4. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Meni, da je zakonodajalec z zakonsko določitvijo zahtevane stopnje izobrazbe za strokovne sodelavce v javnih glasbenih šolah in z rešitvami iz prehodnih določb dodatno zagotovil spoštovanje ustavno varovane pravice svobode dela in z njo povezanih pravic do socialne varnosti ter osebnega dostojanstva in varnosti. Sklicujoč se na načelo enakosti nasprotuje zahtevi pobudnikov po podelitvi licence, saj naj bi to pomenilo izenačitev licence s pridobljeno strokovno izobrazbo.
5. Vlada ter Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport v mnenju o pobudi navajata, da je ustrezna izobrazba tistih, ki opravljajo vzgojno-izobraževalni proces, eden od pogojev za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja. S predpisovanjem izobrazbenih pogojev za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja država po njunem mnenju uresničuje dolžnost ustvarjati možnosti za pridobitev ustrezne izobrazbe iz tretjega odstavka 57. člena Ustave. Država z enotno predpisanimi kadrovskimi pogoji svojim državljanom zagotavlja primerno strokovno usposobljen in izobražen kader, kar je nedvomno v interesu učencev in staršev, ki se odločijo za izobraževanje v javni glasbeni šoli. V zvezi s tem poudarjata, da so pogoji za opravljanje določenega poklica oziroma za zasedbo delovnega mesta predpisani v vseh poklicih javnega značaja. Navajata tudi, da je bil dvig izobrazbene ravni strokovnih delavcev eden izmed ciljev pri pripravi nove šolske zakonodaje. Menita, da izpodbijana določba ne posega v ustavno zagotovljeno svobodo dela. Šlo naj bi po vsebini za povsem ločena segmenta, in sicer za določitev pogojev za učitelje glasbenih šol ter za uresničitev pravice do svobode dela na tej podlagi. Vsak posameznik naj bi imel pod temi pogoji tudi možnost uresničevati pravico do socialne varnosti. S tem naj bi bila povezana tudi pravica do osebnega dostojanstva in varnosti. Omejeno število vpisnih mest in določeni pogoji za vpis po njunem mnenju tudi ne pomenijo posega v pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe. Poleg tega naj število prijav na razpisana mesta za izredni študij ne bi bilo nikjer preseženo, za redni študij pa naj za noben študijski program ne bi bil sprejet sklep o omejitvi vpisa. V zvezi z očitkom o varstvu pridobljenih pravic opozarjata na prehodno določbo 146. člena ZOFVI, v skladu s katero lahko vsi, ki so na dan uveljavitve Zakona izpolnjevali pogoje, vzgojno-izobraževalno delo opravljajo še naprej, pri čemer ta pravica ni vezana na zaposlitev v konkretnem vzgojno-izobraževalnem zavodu. Zavračata tudi očitke o kršitvi načela pravne varnosti in načela enakosti. V zvezi s tem navajata, da imajo vsi, ki izpolnjujejo pogoje iz 95. člena ZOFVI, možnost pod enakimi pogoji kandidirati za prosta delovna mesta.

6. Pobudniki izpodbijajo 95. člen ZOFVI. Iz obrazložitve pobude izhaja, da nasprotujejo ureditvi, v skladu s katero morajo imeti učitelji kitare v javni glasbeni šoli visokošolsko izobrazbo. Pogoj visokošolske izobrazbe za strokovne delavce v javnih glasbenih šolah je določen z drugim odstavkom 95. člena ZOFVI. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki dejansko izpodbijajo le to določbo 95. člena ZOFVI.
7. V skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave in s prvim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena ZUstS določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
8. Izpodbijana določba predpisuje, da morajo imeti učitelji kitare v javni glasbeni šoli visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri. Pobudniki tega pogoja ne izpolnjujejo. Delo učitelja kitare lahko sicer opravljajo na podlagi določbe šestega odstavka 109. člena ZOFVI, ki določa, da se lahko, če nihče od prijavljenih kandidatov ne izpolnjuje zahtevanih pogojev in je taka zaposlitev potrebna zaradi nemotenega opravljanja dela, delovno razmerje sklene tudi s kandidatom, ki ne izpolnjuje zahtevanih pogojev, vendar največ za dobo enega leta. Ker lahko na podlagi takšne določbe pobudniki sklepajo le pogodbe o zaposlitvi za določen čas, jim je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za vložitev pobude. Navedeno sicer ne velja za pobudnika Boštjana Andrejca, ki je s srednješolsko izobrazbo kot učitelj kitare zaposlen za nedoločen čas. Ker izkazujejo pravni interes drugi pobudniki, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali je tega mogoče priznati tudi omenjenemu pobudniku.
9. Pobudo za presojo drugega odstavka 95. člena ZOFVI je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o zadevi.

10. Prvi odstavek 95. člena ZOFVI določa, da so strokovni delavci v javni glasbeni šoli učitelj, korepetitor in knjižničar. Drugi odstavek 95. člena ZOFVI določa, da morajo imeti strokovni delavci visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri. Pobudniki menijo, da bi za opravljanje poklica učitelja kitare zadostovala srednješolska izobrazba. Temeljno, kar očitajo izpodbijani ureditvi, je, da neutemeljeno posega v njihovo ustavno pravico do svobode dela (49. člen Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi po njihovem mnenju posredno posegala tudi v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave. Ker je pravica iz 49. člena Ustave v primerjavi s pravico iz 34. člena Ustave v takšnih primerih specialna (tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-220/03 z dne 13. 10. 2004, Uradni list RS, št. 123/04 in OdlUS XIII, 61), je Ustavno sodišče presojalo le, ali izpodbijana ureditev nedopustno posega v pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave. Iz vsebine pobude izhaja, da pobudniki izpodbijani določbi očitajo neskladje z drugim in tretjim odstavkom tega člena Ustave. Tretji odstavek 49. člena Ustave določa, da je vsako delovno mesto dostopno vsakomur pod enakimi pogoji. Izpodbijana določba ni v neskladju s to ustavno pravico. Pogoj visokošolske izobrazbe velja namreč enako za vse, ki želijo poučevati kitaro v javni glasbeni šoli.
11. Primeri, ko je Ustavno sodišče določitev pogojev za opravljanje določenega dela oziroma poklica štelo za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave), so se nanašali na posebne pogoje za opravljanje določenega dela oziroma poklica. Za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve je tako Ustavno sodišče npr. štelo omejitev kraja opravljanja dejavnosti za določeno dobo (odločba št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996, Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 27); ureditev, ki med pogoji za izdajo licence za opravljanje detektivske dejavnosti določa tudi zahtevo, da prosilec v zadnjih dveh letih ni opravljal nalog pooblaščenih uradnih oseb ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalnovarnostnih služb (odločba št. U-I-139/94 z dne 30. 1. 1997, Uradni list RS, št. 10/97 in OdlUS VI, 9); pogoj, da je lahko odvetnik le tisti, ki je vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica (odločba št. U-I-371/98 z dne 24. 5. 2001, Uradni list RS, št. 48/01 in OdlUS X, 104), in ureditev, ki je določala, da mora etažni načrt za vpis posameznega dela stavbe v zemljiško knjigo izdelati geodet (odločba št. U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002, Uradni list RS, št. 32/02 in OdlUS XI, 44). Dopustnost takšnih posegov je Ustavno sodišče presojalo po strogem testu sorazmernosti.
12. V obravnavni zadevi, ko je izpodbijan pogoj temeljne izobrazbe, predpisane za opravljanje poklica učitelja kitare v javni glasbeni šoli, gre za drugačen primer. Opravljanje vsakega poklica zahteva namreč določena znanja oziroma usposobljenosti, ki jih je mogoče doseči samo s teoretičnim oziroma praktičnim usposabljanjem. Brez takšne predhodne priprave bi bilo opravljanje teh poklicev nemogoče oziroma pomanjkljivo ali morda celo nevarno za druge. Za nekatere poklice že iz same narave stvari izhaja, da njihovo opravljanje ne more biti dopuščeno komurkoli, temveč samo posameznikom, ki razpolagajo s konkretnim strokovnim znanjem, doseženim v ustreznih izobraževalnih programih. Obstoj zakonske ureditve, ki določa pogoje za opravljanje takšnih poklicev, je torej v teh primerih nujen predpogoj za uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Gre za določitev splošnih pogojev za opravljanje določenega poklica, ki ne pomeni posega v pravico do proste izbire zaposlitve, temveč izvrševanje zakonodajalčevega pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave. V skladu s to ustavno določbo je namreč z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin tudi v primerih, ko je to nujno zaradi same narave posamezne pravice. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da je zakonodajalec z izpodbijanim izobrazbenim pogojem za učitelje kitare v javni glasbeni šoli zgolj določil način izvršitve ustavne pravice do svobodne izbire zaposlitve.
13. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana. Ustavno sodišče lahko v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je izpodbijana ureditev razumna. Iz mnenja Vlade izhaja, da je bil namen določitve izobrazbenih pogojev za strokovne delavce v javni glasbeni šoli zagotoviti primerno strokovno usposobljene in izobražene strokovne delavce, ki sodelujejo v procesu vzgoje in izobraževanja. Zahtevana visokošolska izobrazba naj bi sledila cilju dviga izobrazbene ravni v državi kot odgovoru na vse večji pomen znanja v sodobni družbi. Ureditvi, ki zasleduje takšne cilje, ni mogoče očitati nerazumnosti. V zvezi z očitki pobudnikov, da naj bi za opravljanje poklica kitare zadostovala že srednješolska izobrazba, pa Ustavno sodišče pobudnikom pojasnjuje, da sodi odločitev o izbiri konkretne stopnje izobrazbe, predpisane za opravljanje določene vrste poklica, v polje proste presoje zakonodajalca. V oceno primernosti izpodbijane ureditve pa se Ustavno sodišče, ker ne gre za očitno nesorazmerno določeno stopnjo izobrazbe, ne more spuščati.
14. Ureditev o izobrazbenih pogojih za opravljanje določenega dela oziroma poklica lahko Ustavno sodišče preizkuša tudi z vidika skladnosti z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, če gre za spreminjanje pravnega položaja posameznikov. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da skladno z navedenim načelom država posameznikovega položaja ne sme poslabšati brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Pri spreminjanju pravne ureditve pogojev za opravljanje posameznih del in nalog zaradi pravic drugih ali javne koristi, če se pri tem posega v obstoječa pravna razmerja, mora biti prizadetim osebam zagotovljen zadosten čas za prilagoditev na novo ureditev (prim. z odločbo št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98 in OdlUS VII, 204, z odločbo št. U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/2000 in OdlUS IX, 208, z odločbo št. U-I-189/99 z dne 19. 9. 2002, Uradni list RS, št. 86/02 in OdlUS XI, 177 in z odločbo U-I-108/05 z dne 9. 6. 2005, Uradni list RS, št. 59/05). V tem okviru bi lahko Ustavno sodišče presojalo tudi navedbe pobudnikov o omejenem dostopu do predpisane izobrazbe za učitelje kitare v javnih glasbenih šolah. Vendar pa v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer. Pobudniki namreč niso izkazali, da bi pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve izpolnjevali izobrazbene pogoje za učitelja kitare v javni glasbeni šoli. Očitek pobudnikov, da naj bi nekateri izmed njih nekoč ustrezali tem pogojem, danes pa naj bi imeli omejene možnosti za zaposlitev, je zgolj pavšalen. Tudi sicer pa velja ugotoviti, da se takšne navedbe pobudnikov dejansko nanašajo zgolj na njihovo nezadovoljstvo z določbo 146. člena ZOFVI. Ta določba ureja položaj učiteljev, ki so pred uveljavitvijo ZOFVI izpolnjevali z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela (prvi odstavek 146. člena ZOFVI). Pobudniki menijo, da takšna prehodna določba ščiti posameznike, na katere se nanaša, le na matični šoli, ne omogoča pa jim zamenjave zaposlitve. V zvezi s tem pa jim velja pojasniti, da si napačno razlagajo pomen te določbe. Iz besedila določbe, da lahko omenjeni učitelji opravljajo vzgojno-izobraževalno delo tudi po uveljavitvi tega zakona, namreč ne izhaja, da bi jih takšna določba ščitila le na šoli, na kateri so bili zaposleni ob uveljavitvi ZOFVI.
15. Očitki pobudnikov, da oseb, ki so končale srednjo glasbeno šolo ob delu, ni dopustno obravnavati enako kot oseb, ki so redno zaključile srednjo glasbeno šolo in nato končale redni univerzitetni študijski program iz kitare, pomenijo po vsebini zatrjevanje neskladja z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Položaj pobudnikov se od oseb, s katerimi se primerjajo, ne razlikuje v tolikšni meri, da bi ga moral skladno z drugim odstavkom 14. člena Ustave zakonodajalec urediti drugače.
16. Neutemeljen je tudi očitek pobudnikov o neskladju s pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Zgolj z navedbami, da bo izpodbijana ureditev vplivala na socialni položaj pobudnikov, pobudniki niso utemeljili tega neskladja.
17. Navedbe, da naj bi nekateri izmed pobudnikov končali druge visokošolske programe pedagoške smeri, kar naj bi prispevalo h kvalitetnejšemu opravljanju poklica učitelja kitare, bi bilo mogoče razumeti tudi kot nasprotovanje predpisani smeri visokošolske izobrazbe. Tega vprašanja pa ZOFVI ne ureja. Zato s takšnim očitkom pobudniki ne morejo utemeljiti pobude za presojo ustavnosti drugega odstavka 95. člena ZOFVI.
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te odločbe.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.