Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Primoža Ulčarja iz Ljubljane, ki ga po pooblastilu njegovega zakonitega zastopnika Marjana Ulčarja iz Ljubljane zastopa mag. Matevž Krivic iz Spodnjih Pirnič, in drugih, na seji dne 15. decembra 2005

1. Kadrovski normativi za varuhinje, določeni v tabeli 1, ki je sestavni del prvega odstavka točke i) 7. člena Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 52/95, 2/98, 19/99, 28/99 – popr., 127/03, 125/04 in 60/05) v delu, ki se nanaša na varstvo odraslih oseb z motnjami v duševnem zdravju, s težavami v duševnem razvoju, s senzornimi motnjami in z motnjami v gibanju, razvrščenih v podskupine 2 do 5, so v neskladju z Ustavo.
2. Minister, pristojen za socialno varstvo, je dolžan ugotovljeno neskladnost z Ustavo odpraviti v roku treh mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Na podlagi drugega odstavka 11. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju ZSV) je bil izdan Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik), nato še Pravilnik o spremembah Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik-04). Sestavni del Pravilnika-04 je tudi tabela 1, iz katere je razviden kadrovski normativ za posamezne oblike storitev institucionalnega varstva. Pobudniki izpodbijajo normativ za varuhinje, ki je določen za podskupine (2 do 5) odraslih oseb z motnjami v duševnem zdravju, s težavami v duševnem razvoju, senzornimi motnjami in z motnjami v gibanju (v nadaljevanju odrasli). Trdijo, da se je do sedaj v praksi zanje uporabljal enak normativ kot za enako prizadete skupine otrok, mladostnikov in odraslih oseb do 26. leta starosti (v nadaljevanju otroci). Nova ureditev, ki je za upravičence ─ otroke ugodnejša od prejšnje, naj bi bila za odrasle upravičence diskriminacijska, ker jim ne zagotavlja niti takšnega standarda, kot so ga bili po prejšnji ureditvi deležni otroci. Pri otrocih in odraslih pa naj bi šlo za osebe z enakimi duševnimi ali telesnimi motnjami oziroma okvarami, ki se z leti ne zmanjšujejo. Odrasli naj bi s staranjem ne postajali sposobnejši za opravljanje osnovnih življenjskih funkcij, pri katerih rabijo pomoč osebja, prej naj bi bili od pomoči še bolj odvisni. Znižano število osebja naj bi vodilo v skrčenje dosedanjih raznovrstnih dejavnosti na skrb za elementarno varnost varovancev in na zgolj najnujnejše varstvenonegovalne ukrepe. To naj bi pomenilo kritično zmanjšanje kakovosti nadomeščanja funkcije doma in lastne družine oziroma kakovosti varstva iz 16. in 17. člena ZSV. Izpodbijani kadrovski normativi pri skupini odrasli naj bi bili zato sporni tudi z vidika skladnosti z ZSV, ki v 4. členu določa, da se pravice do storitev uveljavljajo po načelih enake dostopnosti za vse upravičence pod pogoji, ki jih določa Zakon. V ZSV naj ne bi bilo podlage za razlikovanje v normativih za temeljne varstvenonegovalne storitve. Razlikovanje med odraslimi in otroki naj bi bilo v tem okviru popolnoma arbitrarno, brez stvarnih in razumnih razlogov. V neskladju naj bi bilo s 14. členom Ustave ter s prvim odstavkom 52. člena Ustave.
2. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) odgovarja, da Pravilnik pred izpodbijano spremembo ni urejal kadrovskega normativa za varuhinje za odrasle upravičence. Z normativom, da se za devet oseb z zmerno motnjo v duševnem razvoju, za šest oseb s težjo, za štiri osebe s težko in za tri osebe z več motnjami vključi varuhinja, naj bi bilo vključenih 87 varuhinj in s tem rešeno vprašanje presežnih delavcev v vseh zavodih. Pri določitvi števila delavcev na varovanca bi bilo treba upoštevati tudi ceno storitve.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Ustava v prvem odstavku 52. člena določa, da je invalidom v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo. Kot ena temeljnih socialnih pravic je posebno varstvo invalidov izpeljano iz načela socialne države iz 2. člena Ustave. Določba vsebuje zakonski pridržek, kar pomeni, da je zakon tisti, ki natančneje določa vsebino te ustavne pravice (upravičence, vrsto in obseg pravic in pogoje za njihovo uživanje). Zakonodajalec mora upoštevati posebne potrebe invalidov zaradi njihovih telesnih ali duševnih okvar oziroma prizadetosti in pri tem slediti namenu, zaradi katerega je ustavno varstvo invalidov ustavnopravno zagotovljeno.(*1) Tako kot za vse ustavne pravice je tudi za pravico iz prvega odstavka 52. člena Ustave izrednega pomena njena povezava z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki vsebuje načelo enakosti pred zakonom. Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje enakega obravnavanja je torej ena od temeljnih zahtev, na katero morajo paziti tako zakonodajalec(*2) kot tudi drugi normodajalci, ki sprejemajo predpise na podlagi zakona.
5. Za obravnavani primer institucionalnega varstva so pomembni ZSV in na njegovi podlagi izdani normativi in standardi za izvajanje institucionalnega varstva. Pojem institucionalnega varstva je podrobneje določen v prvem odstavku 16. člena ZSV. Institucionalno varstvo po tem zakonu obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo. Glede na specifiko otrok in mladostnikov z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju, Zakon k že navedenim storitvam institucionalnega varstva dodaja še storitev usposabljanja po posebnem zakonu, oskrbo in vodenje (tretji odstavek 16. člena). Glede na specifiko odraslih oseb pa v 17. členu posebej ureja storitev vodenja in varstva odraslih oseb in zaposlitev pod posebnimi pogoji. ZSV torej ureja institucionalno varstvo tako, da najprej določa tiste elemente institucionalnega varstva, ki se v enaki meri nanašajo tako na otroke kot na odrasle, nato pa še elemente, ki se nanašajo le na otroke ali le na odrasle.
6. Tudi Pravilnik ureja način opravljanja institucionalnega varstva tako, da zajema naloge, ki se nanašajo tako na otroke kot na odrasle, kot tudi naloge, ki se nanašajo le na ene ali le na druge. Naloge osnovne oskrbe in deloma socialne oskrbe so skupne oziroma po vsebini enake tako za otroke kot za odrasle.(*3) Naloga varstva je ena od takšnih nalog socialne oskrbe. Varstvo pomeni nudenje pomoči pri vzdrževanju osebne higiene in izvajanju dnevnih aktivnosti (pri vstajanju, oblačenju, premikanju, hoji, komunikaciji in orientaciji). Storitev institucionalnega varstva je lahko zagotovljena v socialnovarstvenem zavodu, v drugi družini ali v drugi organizirani obliki (prvi odstavek točke d) 7. člena). V tabeli 1, ki je sestavni del Pravilnika-04, je razviden kadrovski normativ za izvajanje storitve v socialnovarstvenem zavodu (prvi odstavek točke i) 7. člena). Pobudnik izpodbija ta normativ v delu, ki določa število varuhinj za izvajanje nalog varstva odraslih, ker so nižji od normativa za izvajanje enakih nalog pri varstvu otrok.
7. Kadrovski normativi so izraženi v številu upravičencev na delavca. Po spremembah, uveljavljenih s Pravilnikom-04, je v okviru naloge varstvo, kot delu socialne oskrbe, za skupino otrok s težjo motnjo v duševnem razvoju določeno razmerje ena varuhinja na tri upravičence, pri težki motnji v duševnem razvoju ena varuhinja na dva in pol upravičenca in pri več motnjah ena varuhinja na dva upravičenca. V okviru enake naloge varstva odraslih upravičencev s težjo motnjo v duševnem razvoju je ena varuhinja predvidena na šest upravičencev, pri težki motnji ena varuhinja na štiri upravičence in pri več motnjah ena varuhinja na tri upravičence. Kadrovski normativi za izvajanje drugih nalog v okviru institucionalnega varstva (npr. usposabljanje otrok) pa so določeni posebej in jih pobudnik ne izpodbija.
8. Osnova za določitev kadrovskega normativa za število varuhinj je torej teža motnje v duševnem razvoju upravičencev. Glede na to, da so z izpodbijano ureditvijo za otroke z enakimi motnjami določeni drugačni (ugodnejši) normativi kot za odrasle, se zastavlja vprašanje, ali je normodajalec za tako razlikovanje imel razumen razlog. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) namreč pomeni, da predpis ne sme samovoljno (arbitrarno) različno urejati enakih pravnih položajev subjektov. Za dopustnost razlikovanja mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog.
9. Kot je že bilo navedeno v 5. točki obrazložitve, je ureditev institucionalnega varstva po prvem odstavku 16. člena ZSV enotna za otroke in odrasle. Zakon sam torej ne vsebuje razloga, ki bi lahko bil podlaga za različne normative varuhinj. Tudi Pravilnik-04 razvršča otroke in odrasle v podskupine po enakih kriterijih za otroke in odrasle, in sicer glede na težo njihove motnje (diagnoze). Da bi se sicer enako opredeljena teža motnje pri odraslih in pri otrocih razlikovala, ni razvidno ne iz ZSV ne iz Pravilnika.
10. Tudi Ministrstvo v odgovoru na pobudo ne navaja, da bi se teža motenj pri otrocih in odraslih razlikovala. Kot razlog za določitev kadrovskega normativa za odrasle navaja potrebo po formalni ureditvi delovnopravnega položaja varuhinj. Prejšnji kadrovski normativi (tj. pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve) niso določali varuhinj za odrasle. Nekateri zavodi so jih zaradi potreb institucionalnega varstva odraslih kljub temu morali zaposlovati. S svojimi navedbami Ministrstvo utemeljuje zgolj potrebo po določitvi kadrovskih normativov za varuhinje odraslih, kar pa ni sporno.
11. Dejstvo, da število delavcev na varovanca vpliva na ceno storitve, samo po sebi ne more biti razlog, ki bi utemeljeval obravnavano razlikovanje normativov. Kadrovski normativi so namreč namenjeni zagotavljanju izpolnjevanja ciljev iz prvega odstavka 16. člena ZSV. Gre za socialno storitev, ki se financira deloma iz lastnih sredstev varovancev, deloma pa iz javnih sredstev.(*4) Porazdelitev stroškov varstva je odvisna od plačilne sposobnosti posameznega upravičenca. Če posamezen varovanec za plačilo storitev, s katerimi se izpolnjuje omenjeni cilj, nima (dovolj) lastnih sredstev, se cena storitve institucionalnega varstva plača iz javnih sredstev. Zato cena storitve ne more biti razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog za drugačno določitev normativov, ki so odvisni od teže motnje.
12. Iz dejstva, da je Pravilnik-04 kadrovski normativ za varuhinje otrok v primerjavi s prejšnjo ureditvijo povečal, izhaja, da navedenega zakonskega cilja ni mogoče doseči z nižjimi normativi. Normodajalec je za odrasle upravičence določil drugačen, nižji standard oziroma eno varuhinjo na večje število upravičencev. Pri tem ni utemeljil, zakaj pri upravičencih te starosti zadostuje manjše število varuhinj za doseganje ciljev iz ZSV v okviru prvega odstavka 52. člena Ustave. Glede na to, da za uveljavitev za odrasle upravičence manj ugodnih normativov normodajalec ni imel nobenega razumnega razloga, je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s prvim odstavkom 52. člena Ustave.
13. Ustavno sodišče izpodbijane ureditve ni razveljavilo, ker bi se s takšno odločitvijo lahko položaj pobudnikov poslabšal, saj jim ne bi bilo več zagotovljeno niti število varuhinj, kot je določeno z izpodbijano ureditvijo. Zato je izdalo ugotovitveno odločbo in ministru, pristojnemu za socialne zadeve, naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku treh mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Kresal B. v Šturm L. (ur): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 559 in 560.
(*2) Ibidem, str. 521.
(*3) Po uveljavitvi Pravilnika-04 zajema osnovna oskrba bivanje, organiziranje prehrane, tehnično oskrbo in prevoz (šesti odstavek točke a) 7. člena). Socialna oskrba pa je opredeljena kot strokovno vodena dejavnost, namenjena izvajanju vsebin socialne preventive, terapije in vodenja upravičencev. Vključuje izvajanje nalog varstva, posebnih oblik varstva, vzgoje in priprave na življenje in nalog vodenja (enajsti odstavek točke a) 7. člena).
(*4) Uredba o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 110/04) predpisuje merila za določanje oprostitev pri plačilu socialnovarstvenih storitev ter način njihovega uveljavljanja.