Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Egidija Markežiča, Bruna Peroše in Gabrijela Bažca iz Sečovelj in drugih, ki jih zastopa Andrej Razdrih, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 15. decembra 2005

1. Odlok o spremembi Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 2003 za golf igrišče v Sečovljah (Primorske novice, Uradne objave, št. 37/03) se razveljavi.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr.) se zavrne.
3. Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka.

1. Pobudniki izpodbijajo Odlok o spremembi Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 2003 za golf igrišče v Sečovljah (v nadaljevanju Prostorski plan), ki naj bi namenil najboljša kmetijska zemljišča za šport in rekreacijo. Pobudnica Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, Območna enota Koper (v nadaljevanju Zbornica), navaja, da njen pravni interes za vložitev te pobude temelji na določbah 4. in 7. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 41/99 in nasl. – v nadaljevanju ZKGZ). Pobudniki kot fizične osebe pa navajajo, da so kmetje na območju Sečovelj. Z izpodbijanim Prostorskim planom naj bi bila spremenjena namembnost kmetijskih zemljišč v površini 66 ha v Sečovljah. Najboljših kmetijskih zemljišč naj bi bilo 61 ha. Prostorski plan naj ne bi bil sprejet po postopku, določenem z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1), ker naj variantna lokacija na Krogu ne bi bila javno razgrnjena in javno obravnavana, niti naj je ni bi obravnaval Občinski svet. Lokacija Krog naj bi bila za gradnjo primernejša, ker naj bi šlo za območje kmetijskih zemljišč slabše kakovosti. Občina naj v postopku priprave in sprejemanja izpodbijanega predpisa ne bi zaprosila Zbornice za stališče o načrtovanem posegu v smislu 7. člena ZKGZ. Pobudniki menijo, da je tudi sklep Vlade Republike Slovenije o ugotovitvi usklajenosti predloga Prostorskega plana neveljaven, ker ga je sprejela medresorska komisija, v kateri naj ne bi bilo nobenega člana Vlade. Ta sklep naj bi imel le naravo dopisa generalnega sekretarja Vlade. Zato pobudniki menijo, da Prostorski plan ni usklajen z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin državnih planskih aktov. Mnenji Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju Ministrstvo) naj bi bili nezakoniti, ker naj Ministrstvo ne bi bilo seznanjeno s primerjalno študijo med dvema lokacijama v Občini Piran, ki naj bi bili primerni za ureditev golf igrišča (lokacija Sečovlje-Košta in lokacija na Krogu). Prostorski plan naj bi bil v neskladju tudi s 1., 3. in 4. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. – v nadaljevanju ZKZ). V postopek priprave in sprejema izpodbijanega akta naj ne bi bila vključena Zbornica, čeprav naj bi šlo za gradnjo na kmetijskih zemljiščih. Z izpodbijanim predpisom naj bi bila spremenjena namembnost 5 ha najboljših kmetijskih zemljišč za gradnjo spremljajočih objektov za golf, kar naj bi bilo v neskladju s Pravilnikom o pripravi prostorskih sestavin dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planov občin v digitalni obliki (Uradni list RS, št. 20/03 – v nadaljevanju Pravilnik).
2. Pobudniki izpodbijajo tudi 6. člen ZUreP-1, ki ureja gradnjo objektov za šport in rekreacijo na najboljših kmetijskih zemljiščih. Pred uveljavitvijo izpodbijane določbe naj bi gradnjo na najboljših kmetijskih zemljiščih dopuščal 8. člen ZKZ le v primeru javnega interesa. Z izpodbijano določbo naj bi bila dodana še nova dejavnost – šport in rekreacija, ki naj je ne bi dopuščal ZKZ. Izpodbijana določba naj bi dopuščala megalomanske objekte na najboljših kmetijskih zemljiščih, ker ne predpisuje vrste in velikosti objektov. Po mnenju pobudnikov naj bi bila gradnja za šport in rekreacijo omejena do 1 ha. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče naloži Državnemu zboru spremembo 6. člena ZUreP-1 tako, da bodo naštete izjemne gradnje na najboljših kmetijskih zemljiščih natančno opredeljene in po obsegu omejene (vrste objektov za šport in rekreacijo in njihova velikost). Predlagajo tudi, naj se jim povrnejo stroški odvetnika.
3. Občina odgovarja, da pobudniki nimajo pravnega interesa za izpodbijanje Prostorskega plana. Območna enota Koper naj ne bi bila pravna oseba in naj ne bi imela posebnih pooblastil v prometu. Jožefu Horvatu naj bi potekel mandat predsednika Zbornice. Zbornica naj ne bi imela pravnega interesa na območju, ki ga ureja Prostorski plan, ker naj se njen položaj s sprejemom izpodbijanega akta ne bi spremenil, niti naj ne bi bila nosilka urejanja prostora. Za izkazovanje pravnega interesa naj ne bi zadostovalo le splošno varstvo kmetijskih zemljišč. Občina naj bi se z zakupniki kmetijskih zemljišč na spornem območju sporazumela o predčasni prekinitvi pogodb. Občina obširno pojasnjuje sam potek sprejemanja in priprave Prostorskega plana. Občinski svet naj bi dne 13. 12. 2001 sprejel Program priprave prostorskih izvedbenih aktov in strokovnih študij za leto 2002. V tem programu naj bi bila predvidena izdelava strokovnih podlag za spremembo plana na območju Sečovelj-Drnica za športno rekreacijske površine – golf. Županja naj bi 25. 3. 2002 izdala sklep o pričetku postopka naročila izdelave izpodbijanega akta. Za vsa področja naj bi bili določeni nosilci urejanja prostora. O predvideni spremembi naj bi bila seznanjena tudi Odbor za kmetijstvo Občine Piran in Ministrstvo. Izdelana naj bi bila tudi Študija o upravičenosti gradnje golf igrišča (julija 2002). Ta študija naj bi bila odločilnega pomena pri odločitvi Občine glede spremembe planskega dokumenta. Študija naj bi predvsem primerjala kmetijsko in nekmetijsko rabo spornega območja. Zaključek študije naj bi bila ekonomska upravičenost gradnje golf igrišča, ker naj bi se investicija v golf igrišče povrnila v 15 letih, v kmetijsko dejavnost pa v 23,5 letih. Mnenje Ministrstva z dne 14. 10. 2002 naj bi temeljilo prav na tej študiji. Občina naj bi dne 26. 9. 2002 sprejela strateški dokument o razvoju turizma, ki naj bi prav tako predvidel gradnjo golf igrišča. Osnutek Prostorskega plana naj bi bil skupaj s programskimi izhodišči, mnenji in s kartografskim delom javno razgrnjen od 22. 11. 2002 do 23. 12. 2002. Javna obravnava naj bi bila dne 17. 12. 2002 v prostorih gasilskega doma v Sečovljah. Februarja 2003 naj bi bila izdelana tudi študija »Golf igrišče – primerjalno vrednotenje variantnih lokacij«. S to študijo naj bi bili ovrednoteni lokaciji Sečovlje in Krog v smislu drugega odstavka 6. člena ZUreP-1. Ugotovljeno naj bi bilo, da naj bi lokacija Krog zadoščala za gradnjo 9 igralnih polj, ker naj bi obsegala le 45 ha zemljišč. Občina navaja, da se je odločila za lokacijo Sečovlje, ker je v neposredni bližini letališča, marine, Krajinskega parka Sečovlje in ima boljše naravne danosti (raven teren, neposredna bližina vodotoka). To zemljišče naj bi bilo tudi bolje komunalno opremljeno. Prostor naj bi bil smotrnejše izrabljen, ker naj bi se navezoval na stavbne površine naselja Sečovlje Košta. Izbira lokacije naj bi bila pretehtana in naj bi bila most med podeželskim in urbanim turizmom. Zato naj bi Občina ocenila kot primernejšo lokacijo Sečovlje. Občinski svet naj bi bil seznanjen s pripombami in predlogi javnosti. Dne 27. 3. 2003 naj bi opravil prvo obravnavo osnutka izpodbijanega akta. Občina naj bi pridobila tudi vsa mnenja nosilcev urejanja prostora. Urad Republike Slovenije za prostorsko planiranje (v nadaljevanju Urad) in Vlada naj bi dne 12. 8. 2003 izdala mnenji o usklajenosti akta. Občina navaja, da je Občinski svet dne 11. 9. 2003 v drugi obravnavi Prostorski plan sprejel. Na njegovi podlagi naj bi bil leta 2004 sprejet tudi lokacijski načrt. Izpodbijani Prostorski plan naj bi bil v celoti usklajen z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin državnih planskih aktov. Občina naj bi spremenila 61 ha kmetijskega zemljišča iz prvega v drugo območje kmetijskih zemljišč. Sprememba območja kmetijskih zemljišč naj bi bila potrebna zaradi ureditve igralnih polj. Sporna zemljišča naj bi imela dvojno rabo: kmetijsko in rekreacijsko. Na delu teh zemljišč naj bi se uredila igralna polja in vodne akumulacije. Osnovna kmetijska raba naj se ne bi spremenila, ampak naj bi bila le dopolnjena z rekreacijsko rabo. Sporna zemljišča naj bi se po opustitvi golf igrišča lahko ponovno namenila kmetijski obdelavi. Občina navaja, da kmetijstvo na tem območju ne bo opuščeno, ker gradnja golf igrišča ni predvidena na vseh 66 ha. Z objekti pozidanih površin naj bi bilo manj kot 5 ha.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
5. Vlada v mnenju pojasnjuje, da je leta 2001 ustanovila delovno telo – Komisijo Vlade Republike Slovenije za ugotavljanje usklajenosti prostorskih sestavin občinskih planskih aktov z obveznimi izhodišči prostorskih aktov Republike Slovenije (v nadaljevanju Komisija). Člani Komisije naj bi bili ministri, pristojni za posamezna področja obveznih izhodišč prostorskih sestavin državnih planov. Sklep Vlade naj bi natančno določal primere, ko naj bi ministra v Komisiji nadomeščal pooblaščeni funkcionar ali uradnik ustreznega naziva. Vlada navaja, da se je v skladu s tem sklepom in Poslovnikom Komisije štelo, da je gradivo sprejela Vlada, kadar je bilo doseženo soglasje vseh članov in noben izmed njih ni zahteval obravnave gradiva na seji Vlade. Z uveljavitvijo Uredbe o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04 – SPRS) naj bi Komisija prenehala delovati. Vlada pojasnjuje, da je 12. 8. 2003 Komisija sprejela sklep št. 350-00/01-140 o ugotovitvi usklajenosti predloga prostorskega plana z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin republiških planskih aktov. Sklep Vlade naj bi temeljil na pozitivnih mnenjih vseh pristojnih nosilcev urejanja prostora, ki naj bi jih v postopek priprave vključila Občina Piran, ter na strokovnem mnenju o usklajenosti predloga izpodbijanega akta z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin državnih planskih dokumentov. Mnenje, ki ga je v postopku sprejemanja izpodbijanega akta dala Zbornica, naj ne bi imelo narave in pravnih posledic mnenj nosilcev urejanja prostora po ZUreP-1. Vlada naj ne bi razpolagala s podatki, katere strokovne podlage naj bi bile javno razgrnjene in s podatki ali naj bi bila javnosti ter Občinskemu svetu prikazana možnost gradnje golf igrišča na lokaciji Krog. V sklepu Vlade naj bi bilo nasprotni udeleženki pojasnjeno, da je golf igrišče objekt, ki mora biti v skladu s Pravilnikom v tekstualnem in kartografskem delu plana prikazano kot območje za šport in rekreacijo. Občina naj bi ta del mnenja Vlade upoštevala le v kartografskem delu Prostorskega plana. Urad naj bi v svojem mnenju prav tako opozoril Občino na neskladje s Pravilnikom.
6. Na očitke pobudnikov, da je 6. člen ZUreP-1 v neskladju z drugim odstavkom 71. člena Ustave, Vlada navaja, da je za spremembo namembnosti najboljših kmetijskih zemljišč predpisana dodatna zahteva, in sicer, da je ta zemljišča mogoče uporabiti za gradnjo le na temelju ovrednotenih variantnih predlogov glede na njihov funkcionalni, varstveni in ekonomski vidik ter glede na njihovo sprejemljivost v lokalnem okolju. Vlada pojasnjuje, da je sprejela Uredbo o prostorskem redu (Uradni list RS, št. 122/04 – v nadaljevanju Prostorski red), ki v trinajstem odstavku 99. člena določa, da se površine za rekreacijo in šport umeščajo zunaj poselitvenih območij, kadar je mogoče zagotoviti primerno dostopnost in razdaljo in kadar dejavnost ne povzroča konfliktov s primarno rabo prostora ter z varstvenimi režimi območja, katerih primarni cilj je varovanje prostora. Varstvo kmetijskih zemljišč naj bi zagotavljali tudi določbi 3. in 4. člena ZUreP-1. Očitek pobudnikov, da bi bilo treba predpisati maksimalno velikost objekta v primeru gradnje zunaj poselitvenih območij, je po mnenju Vlade neutemeljen, saj bi bilo to zaradi raznolikih možnosti pri načrtovanju površin za rekreacijo in šport popolnoma neustrezno. V Prostorskem redu naj bi bila zato predpisani le merila in pogoji, ki naj bi jih bilo treba upoštevati pri načrtovanju izven poselitvenega območja.

7. Pobudniki, ki živijo na območju Sečovelj, izkazujejo pravni interes za izpodbijanje Prostorskega plana, ki spreminja namensko rabo najboljših kmetijskih zemljišč v območje za golf igrišče. Zato se Ustavno sodišče ni spuščalo v pravni interes drugih pobudnikov. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. Občina je s Prostorskim planom uredila dopolnitev namenske rabe na območju dela kmetijskih zemljišč pri Sečovljah za šport in rekreacijo na površini 66 ha, spremenila je del najboljših kmetijskih zemljišč v druga kmetijska zemljišča v velikosti 61 ha ter spremenila del najboljših kmetijskih zemljišč v stavbna zemljišča za gradnjo spremljajočih objektov in ureditev igrišča za golf (klubski prostori, parkirišča, komunikacije in druge funkcionalne ureditve) v velikosti 5 ha (1. člen). V 2. členu izpodbijanega akta je določila, da se za igrišče za golf predvidi 66 ha, od tega je 5 ha stavbnih zemljišč za spremljajoče objekte in ureditve, 61 ha pa obsega območje igralnih polj. Igralna polja se uredijo na 2. območju kmetijskih zemljišč (druga kmetijska zemljišča), na katerem imajo kmetijske površine zaradi interesa turizma in rekreacije dvojno rabo prostora (kmetijsko in rekreacijsko). Razmejitev rabe na igralna polja in zemljišča za kmetijsko obdelavo se določi na podlagi idejnega projekta igrišča za golf.
9. Postopek priprave in sprejemanja Prostorskega plana se je leta 2001 začel po določbah Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP) in Zakona o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90 in nasl. – ZPUP), ki so na podlagi 179. člena ZUreP-1 prenehale veljati dne 1. 1. 2003. Takrat je po 185. členu ZUreP-1 prenehal veljati tudi 8. člen ZKZ, ki je taksativno našteval dopustne posege na najboljša kmetijska zemljišča, ker je njihovo varstvo uredil 6. člen ZureP-1.
10. V času veljavnosti ZUreP je Občina sprejela Program priprave prostorskih izvedbenih in strokovnih študij za leto 2002 (13. 12. 2001), sklep o naročilu izdelave Prostorskega plana (25. 3. 2002), program priprave (9. 4. 2002), zaprosila nosilce urejanja prostora za smernice (9. 4. 2002), pridobila smernice in Študijo o ekonomski upravičenosti gradnje golf igrišča, izdala sklep o javni razgrnitvi (22. 11. 2002), opravila javno razgrnitev (od 22. 11. 2002 do 23. 12. 2002) in izvedla javno obravnavo (17. 12. 2002). Ministrstvo je mnenje izdalo 14. 10. 2002 na podlagi Študije o ekonomski upravičenosti gradnje golf igrišča v Sečovljah. Februarja 2003, ko je bil že uveljavljen ZUreP-1, je Občina pridobila primerjalno študijo lokacij za gradnjo golf igrišča v Sečovljah in na Krogu po drugem odstavka 6. člena ZUreP-1. V odgovoru nasprotna udeleženka navaja, da se je Občina odločila za lokacijo v Sečovljah, ker je primernejša iz urbanistično varstvenega vidika, vendar iz poslane dokumentacije ni razvidno, kdo je o primernosti lokacije odločal (Občinski svet ali Županja ali upravni organ). Variantni predlog spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč na lokaciji Krog ni bil poslan Ministrstvu. Ministrstvo je izdalo mnenji k izpodbijanemu aktu dne 14. 10. 2002 in 16. 6. 2003, ki se je prav tako nanašalo na lokacijo Sečovlje, ne da bi bilo seznanjeno z variantno lokacijo na Krogu.
11. Prostorski plan je bil sprejet po uveljavitvi ZUreP-1. Ta v tretjem odstavku 171. člena določa, da se postopki o pripravi in sprejemu sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin planov, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, nadaljujejo in končajo po določbah ZUreP-1, pri čemer se ne uporabljajo določbe o prostorski konferenci. To pomeni, da bi morala občina kljub temu, da je bila javna razgrnitev že opravljena, upoštevati določbo drugega odstavka 6. člena ZUreP-1, po kateri je sprememba namembnosti najboljših kmetijskih zemljišč (v obravnavanem primeru za gradnjo golf igrišča) dopustna le, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko obdelavo. Občina je sicer razpolagala s primerjalno študijo gradnje golf igrišča v Sečovljah in na Krogu, vendar variantna lokacija na Krogu ni bila predstavljena javnosti. Iz odgovora nasprotne udeleženke in iz poslane dokumentacije tudi ne izhaja, da bi se o varianti opredelil Občinski svet. Dejstvo, da pred sprejetjem izpodbijanega akta nista bili razgrnjeni obe variantni rešitvi, pomeni kršitev postopka priprave Prostorskega plana. V obravnavani zadevi gre za spremembo namembnosti 61 ha najboljših kmetijskih zemljišč, zato izdelana študija o primerljivosti dveh lokacij ne more biti sama sebi namen, kot je bilo v tem primeru. Občina bi morala, ko je bila izdelana variantna rešitev, ponoviti postopek javne razgrnitve in javne obravnave. Ustavno sodišče je že večkrat povedalo, da sta na področju urejanja prostora javna razgrnitev in javna obravnava prostorskih aktov pomembni zato, ker se takrat prizadeti seznanijo z načrtovano ureditvijo, lahko takrat nanjo reagirajo, tako da pripravljalec akta na podlagi teh odzivov še enkrat pretehta svoj predlog. Javna razgrnitev in javna obravnava s tem prispevata k bolj demokratični, utemeljeni in pretehtani prostorski odločitvi (podobno Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-4/00 z dne 8. 11. 2001, OdlUS X,188). V obravnavani zadevi pa je Občina šele po javni razgrnitvi in obravnavi sicer pridobila študijo o variantni lokaciji na Krogu, vendar z njo ni seznanila ne javnosti ne nosilcev urejanja v prostoru. Zato je izpodbijani Prostorski plan v neskladju z 10. členom v povezavi z 31. in 32. členom ZUreP-1 in ga je Ustavno sodišče razveljavilo.
12. Ker je Ustavno sodišče Prostorski plan razveljavilo že zaradi navedene neskladnosti z ZUreP-1, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnikov.

13. Pobudniki očitajo, da je določba 6. člena ZUreP-1 nejasna, ker ne določa vrste niti maksimalne površine niti posameznih športnih igrišč in s tem smiselno uveljavljajo neskladje z 2. členom Ustave. Z izpodbijano določbo je taksativno navedeno, katere gradnje so dopustne zunaj poselitvenih območij. Po določbi drugega odstavka 6. člena ZUreP-1 pa je še predpisano, da je najboljšim kmetijskim zemljiščem mogoče spremeniti namembnost pod pogojem, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko obdelavo, in da se ta zemljišča praviloma določijo na podlagi variantnih predlogov glede na njihov funkcionalni, varstveni in ekonomski vidik ter glede na njihovo sprejemljivost v lokalnem okolju. Merila in pogoji za gradnje zunaj poselitvenih območij se določajo v prostorskem redu občine v skladu s prostorskim redom Slovenije (tretji odstavek 6. člena ZUreP- 1). V Prostorskem redu je v trinajstem odstavku 99. člena predpisano, da se površine za rekreacijo in šport umeščajo zunaj poselitvenih območij, kadar je možno zagotoviti primerno dostopnost in razdaljo in kadar dejavnost ne povzroča konfliktov s primarno rabo prostora ter z varstvenimi režimi območja, katerih primarni cilj je varovanje območja.
14. Glede na zakonske določbe o gradnji zunaj poselitvenega območja v povezavi s podzakonskim predpisom Ustavno sodišče ugotavlja, da so predpisani kriteriji za določitev gradnje na najboljših kmetijskih zemljiščih zadostno izhodišče za to gradnjo. Ker so glede na navedeno trditve pobudnikov o neskladnosti z 2. členom Ustave neutemeljene, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).

15. Pobudniki so zahtevali povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Za takšno drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki pa jih v pobudi ne navajajo. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da svoje stroške postopka nosijo sami (3. točka izreka).

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.