Številka: U-I-344/05-10
Datum: 19. 1. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo Občine Zagorje ob Savi, ki jo zastopa Matjaž Švagan, Župan Občine Zagorje ob Savi, na seji dne 19. januarja 2006

Točka I.12. Odloka o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij (Uradni list RS, št. 113/05) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po vročitvi te odločbe Državnemu zboru.

1. Predlagatelj navaja, da je izpodbijana točka Odloka o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij (v nadaljevanju OdRRDRO3) v neskladju s prvim odstavkom 12. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS), ki določa, da območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Meni, da je bistven pogoj za ustanovitev občine skupen interes prebivalcev naselij, ki sestavljajo občino. Če v naselju ni takšnega interesa prebivalcev, naj ne bi bil podan zakonsko določen pogoj za oblikovanje občine. Meni, da interes prebivalcev naselja Polšina za vključitev v novo občino očitno ni podan. Glede na način ugotavljanja referendumskega izida pa obstaja verjetnost, da bodo preglasovani. Ker je v I.12. točki OdRRDRO3 v referendumsko območje vključeno tudi naselje Polšina, ki nasprotuje vključitvi v novo občino, je OdRRDRO3 v tem delu v nasprotju z ZLS. Predlagatelj tudi trdi, da postopek ni bil skladen s četrtim odstavkom 14. člena ZLS, ker Občinski svet Občine Zagorje ob Savi ni prejel v mnenje predloga za ustanovitev občine, ki bi vsebovala vsa v OdRRDRO3 našteta naselja. Predlagatelj je predlagal tudi začasno zadržanje vseh referendumskih opravil.
2. Državni zbor v odgovoru navaja, da se je postopek za ustanovitev Občine Izlake in za določitev njenega območja začel dne 30. 9. 2004 na predlog poslanca mag. Franca Capudra. V tem predlogu naj bi bilo kot območje nove občine, ki naj bi se izločilo iz območja Občine Zagorje ob Savi, navedeno območje krajevne skupnosti Izlake z naselji Loke, Orehovica, Podlipovica in zaselki Gradišče, Podkraj, Prvine, Steblevnica, Zabreznik, Šemnik ter Prhovec in območje krajevne skupnosti Kisovec - Loka z zaselki, Krače, Smučidol, Paveljk in Strahovlje. Državni zbor naj bi dne 3. 10. 2005 poslal predlog v mnenje Občinskemu svetu Občine Zagorje ob Savi, ki je v svojem mnenju navedel, da se ne strinja z ustanovitvijo nove Občine Izlake, niti se ne strinja z željo predlagateljev, da naj bi se v območje nove občine vključilo tudi naselje Polšina. Iz navedenega naj bi izhajalo, da se je Občinski svet Zagorje ob Savi že vnaprej opredelil do morebitne vključitve naselja Polšina v novo občino. Državni zbor naj bi dne 2. 11. 2005 prejel dopis predsednika sveta Krajevne skupnosti Izlake v zvezi s financiranjem nove občine. V navedenem dopisu naj bi bilo tudi navedeno, da naj bi se krajani naselja Polšina pred štirimi leti zanimali za možnost priključitve h Krajevni skupnosti Izlake, vendar se postopek ni končal. Predlog za začetek postopka za ustanovitev nove občine naj bi Državni zbor dne 7. 11. 2004 poslal v mnenje Vladi. Vlada naj bi dne 24. 11. 2005 poslala Državnemu zboru svoje mnenje, iz katerega naj bi izhajala le ugotovitev, da predlog za ustanovitev nove Občine Izlake ne izpolnjuje zakonskih pogojev. Iniciativni odbor Krajevne skupnosti Izlake za ustanovitev nove občine naj bi opozoril Državni zbor, da pri oblikovanju območja nove občine ni bilo upoštevano naselje Polšina. Odbor za lokalno samoupravo in regionalni razvoj (v nadaljevanju Odbor) naj bi na seji dne 7. 12. 2005 obravnaval Mnenje Vlade o predlogih za ustanovitev občin, določitev njihovih območij, za spremembo območij občin ter spremembo statusa občin in delovno gradivo OdRRDRO3 ter Sklepa o ugotovitvi, da posamezna območja ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občine oziroma spremembo njenega območja. Odbor naj bi se seznanil z dopisom Župana Občine Zagorje ob Savi, da se prebivalci naselja Polšina ne strinjajo z vključitvijo v novo občino. Ob obravnavi predlogov naj bi Odbor sprejel amandma poslanca mag. Franca Capudra k delovnemu gradivu OdRRDRO3. Z amandmajem naj bi bilo predlagano, da se kot referendumsko območje določi del Občine Zagorje ob Savi, ki naj bi se izločilo v novo Občino Izlake in naj bi obsegalo območja naslednjih naselij: Izlake, Šemnik, Podlipovica, Orehovica, Polšina, Zgornji Prhovec in Zabreznik. S sprejetim amandmajem k delovnemu gradivu OdRRDRO3 naj bi bilo spremenjeno prvotno predlagano območje nove Občine Izlake. Državni zbor meni, da v postopku sprejemanja OdRRDRO3 niso bile kršene določbe 14. in 14.a člena ZLS. Iz navedenih določb naj ne bi izhajalo, da bi Državni zbor moral, če predlagatelj prvotni predlog glede območja nove občine spremeni z amandmajem, ponoviti postopek iz četrtega in petega odstavka 14.a člena ZLS. Po mnenju Državnega zbora naj bi to tem bolj veljalo takrat, ko je Državni zbor seznanjen z vsemi pomembnimi vidiki obravnavane zadeve. V konkretnem primeru naj bi bil Državni zbor seznanjen z ugovorom prebivalcev naselja Polšina glede vključitve v novo občino. Ob tem naj bi bilo treba upoštevati tudi, da bo dokončno odločitev o oblikovanju nove občine na podlagi 139. člena Ustave sprejel Državni zbor šele po izvedenih referendumih. Odgovoru Državnega zbora je priloženo tudi mnenje Odbora, iz katerega izhaja, da podpirajo mnenje Zakonodajno – pravne službe.
3. Vlada v mnenju navaja, da je na 50. redni seji dne 24. 11. 2005 obravnavala predloge za ustanovitev občin, za spremembo območja občin ter spremembo statusa občin in pri tem ugotovila, kateri predlogi izpolnjujejo zakonske pogoje. Na podlagi analize predloga za ustanovitev Občine Izlake, ki naj bi obsegala naselja Izlake, Loke pri Zagorju, Orehovica, Podkraj pri Zagorju, Podlipovica, Šemnik, Zabreznik in Zgornji Prhovec, naj bi ugotovila, da predlog vsebuje vse konstitutivne elemente v skladu z zakonom. Ugotovila naj bi tudi, da naj bi bilo predlagano območje "otok" znotraj Občine Zagorje ob Savi in da Občinski svet Občine Zagorje ob Savi predlogu nasprotuje. Zato naj Vlada ne bi podala pozitivnega mnenja. Pri obravnavi predloga OdRRDRO3 naj bi predlagatelj vložil amandma, s katerim naj bi spremenil predlagano območje nove občine. Na seji Odbora naj bi bilo ugotovljeno, da spremenjeni predlog območja nove občine ne bi bil več "otok" znotraj druge občine. Vlada še navaja, da se zaradi časovne stiske do spremenjenega predloga poslanca ni mogel opredeliti niti Občinski svet Občine Zagorje ob Savi niti Vlada.

4. Ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Člen 12 ZLS določa, da območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Območje občine je določeno z zakonom o ustanovitvi občine. Lahko se spremeni oziroma se nova občina lahko ustanovi z zakonom po opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. V skladu s tretjim odstavkom 15. člena ZLS se del občine, ki obsega območje naselja ali več sosednjih naselij, lahko izloči iz občine in ustanovi kot nova občina, če se za to na referendumu v tem delu občine odloči večina volivcev, ki so glasovali, in če oba tako nastala dela občine tudi izpolnjujeta pogoje za novo občino.
5. Predlagatelj izpodbija I.12. točko OdRRDRO3, ki določa, da se kot referendumsko območje določi del Občine Zagorje ob Savi, ki naj bi se izločil iz te občine v novo Občino Izlake in obsegal naslednja območja naselij: Izlake, Šemnik, Podlipovica, Orehovica, Polšina, Zgornji Prhovec in Zabreznik. Meni, da je izpodbijana točka v neskladju z 12. členom ZLS, ker je v referendumsko območje vključeno tudi naselje Polšina. Pobudi je priložil podpise 36 prebivalcev naselja Polšina, ki nasprotujejo priključitvi naselja Polšina k Občini Izlake in sklep sveta Krajevne skupnosti Šentgotard z dne 12. 12. 2005, iz katerega izhaja, da je član sveta krajevne skupnosti Šentgotard in predstavnik prebivalcev naselja Polšina na seji Sveta krajevne skupnosti pojasnil, da prebivalci naselja Polšina nasprotujejo priključitvi k novi Občini Izlake.
6. Ustavno sodišče je že večkrat navedlo (odločba št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994, Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 58 in odločba št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8), da ima država pri procesu oblikovanja novih občin na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost, nalogo, da občanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način. Če naselja niso povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi obsegala območje občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti (12. člen ZLS), pa so kljub temu vključena v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno skladno z Ustavo in zakonom (odločba št. U-I-85/94 z dne 20. 5. 1994, Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 57). V odločbi št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77) je Ustavno sodišče navedlo, da je morebitno nasprotovanje prebivalcev naselja vključitvi v določeno občino lahko pomemben element za presojo izpolnjenosti ustavnih pogojev za ustanovitev občine.
7. Pogoj za ustanovitev nove občine je poleg drugih ustavnih in zakonskih pogojev tudi ugotovitev prave volje prebivalcev določenega območja. Z OdRRDRO3 določeno referendumsko območje še ne pomeni dokončne odločitve o območju nove občine. Z referendumom se omogoča ugotavljanje volje prebivalcev na razpisanem referendumskem območju na pravno urejen in predvidljiv način. Iz prilog v zahtevi izhaja, da naj bi večina prebivalcev naselja Polšina nasprotovala vključitvi v novo Občino Izlake. Iz dosedanje ustavnosodne presoje (odločba št. U-I-85/94 z dne 20. 5. 1994, odločba št. U-I-94/94 z dne 23. 5. 1994, Uradni list RS, št. 90/94 in OdlUS III, 59 in odločba št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998) izhaja, da je v primeru spornosti vključitve posameznega naselja v referendumsko območje za ugotovitev prave volje prebivalcev na razpisanem referendumskem območju nujno treba poznati tudi referendumsko ugotovljeno voljo prebivalstva na spornem območju. Izpodbijano določbo je treba razumeti in razlagati tako, da bo omogočila ločeno ugotavljanje referendumskega izida v spornem naselju. V takem primeru izpodbijana točka OdRRDRO3 ne bi bila v neskladju z Ustavo, ker je v referendumsko območje vključila tudi naselje Polšina. Zato Ustavnemu sodišču izpodbijane določbe OdRRDRO3 ni bilo treba razveljaviti iz tega razloga.
8. Vendar je moralo Ustavno sodišče presoditi še druge očitke predlagatelja. Predlagatelj tudi trdi, da Občinski svet Občine Zagorje ob Savi ni imel možnosti podati mnenja o ustanovitvi nove Občine Izlake, ker naj mu Državni zbor ne bi poslal predloga za ustanovitev nove Občine Izlake. Zato naj bi šlo za bistveno kršitev z zakonom določenega postopka. Iz navedb v zahtevi izhaja, da naj bi Občinski svet Zagorje ob Savi obravnaval in podal mnenje na predlog za ustanovitev nove Občine Izlake, ki je obsegal drugačno teritorialno območje, kot je razpisano z izpodbijano točko OdRRDRO3. Navedeni predlog naj ne bi vseboval naselja Polšina.
9. Po tretjem odstavku 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo oziroma skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni, tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Tako kot glede odločanja o medsebojni skladnosti zakonov oziroma podzakonskih predpisov enakega ranga, tudi glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so ti akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morebiti tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejemanje, pri podzakonskih aktih pa samo ustavnost in zakonitost teh postopkov, ne pa morda tudi skladnosti s postopki, predpisanimi v podzakonskih aktih. Tako je Ustavno sodišče o tem vprašanju odločilo že večkrat (na primer odločba št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265, sklep št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996, OdlUS V,152, odločba št. U-I- 238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96 in OdlUS V, 161, sklep št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993, OdlUS II, 95).
10. Izpodbijani OdRRDRO3 je podzakonski akt začasne narave, ki ga izda Državni zbor (sklep št. U-I-157/98, Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 52), zato mora Ustavno sodišče presojati ustavnost in zakonitost postopka, po katerem je bil sprejet. V tretjem odstavku 139. člena Ustava določa, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine. V četrtem odstavku 14. člena ZLS(*1) je določeno, da v primeru, ko predloga za ustanovitev nove občine ni vložil občinski svet, Državni zbor predlog pošlje občinskemu svetu, naj poda svoje mnenje. V skladu s petim odstavkom 14. člena ZLS Državni zbor pošlje predlog za ustanovitev nove občine in mnenje občinskega sveta Vladi, ki poda svoje mnenje in predlog. Iz navedenega izhaja, da mora imeti občinski svet, ki ni vložil predloga za spremembo območja ali ustanovitev nove občine, možnost, da pove svoje mnenje o vloženem predlogu za začetek postopka.
11. Iz petega odstavka 14. člena ZLS izhaja, da Državni zbor pošlje Vladi predlog za ustanovitev nove občine skupaj z mnenjem občinskega sveta, če ga je bilo v postopku treba pridobiti. Državni zbor mora pred pridobitvijo mnenja in predloga Vlade pridobiti mnenje občinskega sveta. Občinski svet Občine Zagorje ob Savi je dne 17. 10. 2005 obravnaval predlog za začetek postopka za ustanovitev Občine Izlake. Iz stališča izhaja, da se ni strinjal z ustanovitvijo nove občine. Iz osnutka mnenja in predloga Vlade z dne 14. 11. 2005, ki je bil objavljen na spletni strani Vlade, izhaja, da je Vlada obravnavala predlog za ustanovitev nove Občine Izlake z izločitvijo naslednjih naselij: Izlake, Loke pri Zagorju, Orehovica, Podkraj pri Zagorju, Podlipovica, Šemnik, Zabreznik in Zgornji Prhovec. Iz točke I.12. OdRRDRO3 pa izhaja, da razpisano referendumsko območje obsega naslednja naselja: Izlake, Šemnik, Podlipovica, Orehovica, Polšine, Zgornji Prhovec in Zabreznik. Zaradi nujnosti zadeve Ustavno sodišče ni moglo pridobiti predloga za ustanovitev nove Občine Izlake in njegovih morebitnih sprememb. Vendar iz dokumentov, ki so bili Ustavnemu sodišču dostopni v fazi odločanja, izhaja, da se je predlagano območje nove Občine Izlake spremenilo z vloženim amandmajem na seji Odbora. Navedene spremembe predloga za ustanovitev nove Občine Izlake pa niso bile poslane v mnenje Občinskemu svetu Občine Zagorje ob Savi.
12. Naselje, ali več povezanih naselij, je tista elementarna enota, v kateri se na najnižji lokalni ravni pojavljajo težave skupaj živečih ljudi, ki jih je treba reševati skupno. Za lokalno skupnost je bistvena (konstitutivna) sestavina povezanost ljudi na določenem geografskem (fizičnem prostoru). Tudi druge oblike združevanja obstajajo v nekem prostoru, vendar je za lokalno skupnost prav prostor (teritorij) bistvena sestavina.(*2) Iz navedenega izhaja, da se je predlog za ustanovitev nove Občine Izlake spremenil v bistveni sestavini občine, njenem teritoriju. Spremenjen predlog ni bil poslan v mnenje Občinskemu svetu Občine Zagorje ob Savi. Občinski svet Zagorje je v svojem mnenju res že vnaprej nasprotoval vključitvi naselja Polšina v novo Občino Izlake. Vendar se v I. 12. točki OdRRDRO3 določeno referendumsko območje ne razlikuje samo glede vključitve naselja Polšina, ampak sta bili iz predlaganega območja izločeni še naselji Loke pri Zagorju in Podkraj pri Zagorju. Poleg navedenega niti Vlada ni imela možnosti podati mnenja o spremenjenem območju nove Občine Izlake. Ker Občinski svet Občine Zagorje ob Savi in Vlada nista imela možnosti povedati svojih mnenj o spremenjenem območju nove Občine Izlake, postopek ustanavljanja nove Občine Izlake ni potekal v skladu s pravili, ki so določena v 14. členu ZLS. Zato je izpodbijana določba OdRRDRO3 v neskladju s četrtim odstavkom 14. člena ZLS.
13. Na podlagi 45. člena ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi. Predlagatelj je predlagal odpravo izpodbijane določbe OdRRDRO3. V skladu z drugim odstavkom 45. člena ZUstS odpravi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Ker je referendum razpisan za dan 29. 1. 2006, škodljive posledice niso mogle nastati, zato je Ustavno sodišče razveljavilo I. 12. točko OdRRDRO3, kot izhaja iz izreka te odločbe.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Člen 14 ZLS ureja tudi predlagatelja za začetek postopka za spremembo območja občine in ustanovitev nove občine, rok za dokončanje postopka in sestavine predloga za začetek postopka.

(*2) S. Vlaj: Lokalna samouprava, Teorija in praksa, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2004, str. 16.