Številka: U-I-343/04-11
Datum: 9. 2. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Slobodana Tataloviča iz Svetega Duha na Ostrem vrhu, ki ga zastopa Bogomir Kobal, odvetnik v Mariboru, na seji dne 9. februarja 2006

1. Prvi odstavek 197. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02, 23/05, 35/05 – ur. p. b. in 113/05) ni v neskladju z Ustavo.
2. Peti odstavek 83. člena Zakona o javnih uslužbencih je, kolikor se nanaša na tajnike občin, ki so bili imenovani na ta položaj do uveljavitve tega zakona, v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik izpodbija določbi petega odstavka 83. člena in prvega odstavka 197. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU). Navaja, da se je še pred sprejemom ZJU za nedoločen čas zaposlil na delovnem mestu tajnika občine. Izpodbijani določbi, v skladu s katerima naj bi ga imel organ, pristojen za njegovo imenovanje, po preteku štirih let od začetka uporabe ZJU možnost razrešiti s položaja, naj bi nedopustno posegali v njegovo pravico do zaposlitve na delovnem mestu tajnika občine. S tem naj bi bili kršeni določbi 2. in 50. člena Ustave.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
3. Vlada meni, da je pobuda neutemeljena. Kot razlog za sprejem petega odstavka 83. člena ZJU navaja uspešno in učinkovito delo posameznega organa oziroma lokalne skupnosti. Glede izpodbijane določbe prvega odstavka 197. člena ZJU navaja, da zakonodajalec z njo ni posegel v pravico pobudnika do zaposlitve. Po preteku dobe iz te določbe preneha namreč le imenovanje na položaj, ne pa tudi delovno razmerje tajnika občine, sklenjeno za nedoločen čas.

4. Pobudnik je bil leta 1999 imenovan v naziv tajnika občine. Iz sklepa župana, ki ga prilaga k pobudi, izhaja, da je bil razporejen na delovno mesto z istim nazivom za nedoločen čas in s polnim delovnim časom. Izpodbijani določbi urejata prenehanje položaja tajnika občine. Pobudnik zatrjuje, da posegata v njegovo pravico do zaposlitve na delovnem mestu tajnika občine za nedoločen čas.
5. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/92 in nasl. – v nadaljevanju ZLS) je v osnovnem besedilu določal, da vodi občinsko upravo praviloma župan, lahko pa tudi tajnik, ki ga imenuje občinski svet na predlog župana (drugi in tretji odstavek 49. člena). Z drugo novelo ZLS (Uradni list RS, št. 14/95) je bilo izrecno določeno, da je tajnik občine občinski funkcionar (11. člen). S kasnejšimi novelami ZLS je prišlo do spremembe statusa tajnikov občin. Z 12. členom pete novele ZLS (Uradni list RS, št. 70/97 – ZLS-H) je bila spremenjena določba v zvezi z vodenjem občinske uprave. Poudarjeno je bilo, da je župan predstojnik občinske uprave, neposredno vodenje dela v občinski upravi pa je bilo prepuščeno tajnikom. Navedeni spremembi je sledila šesta novela ZLS (Uradni list RS, št. 74/98 – v nadaljevanju ZLS-J), ki je tajnike občin izločila iz kroga občinskih funkcionarjev (17. člen). Za delovno mesto tajnika občine so se smiselno uporabljale določbe, ki so urejale delovno razmerje in plače načelnikov upravnih enot, kolikor ni ZLS določal drugače (sedmi odstavek 42. člena ZLS-J). Po določbi 15. člena Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 in nasl. – v nadaljevanju ZDDO) so imeli načelniki upravnih enot status višjih upravnih delavcev. Zaposlitev na takšnih delovnih mestih ni bila vezana na mandat. Navedeno je veljalo tudi za tajnike občin, ki so imeli status upravnih delavcev, primerljiv s statusom načelnika upravne enote.
6. Z osmo novelo ZLS (Uradni list RS, št. 51/02 – v nadaljevanju ZLS-L) je ostalo razmerje med županom in tajnikom občine nespremenjeno. Zakon je določil, da občinsko upravo usmerja in nadzira župan, delo občinske uprave pa vodi tajnik občine, ki ga imenuje in razrešuje župan (prvi stavek drugega odstavka 6. člena ZLS-L). Na novo je Zakon določil, da je tajnik občine uradnik po zakonu, ki ureja položaj javnih uslužbencev (drugi stavek drugega odstavka odstavek 6. člena ZLS-L). Skladno s prehodno določbo drugega odstavka 16. člena ZLS-L je bila predvidena uveljavitev teh določb po uveljavitvi ZJU. ZJU je delovno mesto tajnika občine opredelil kot položajno uradniško delovno mesto (5. točka drugega odstavka 80. člena ZJU). Položaj tajnika občine(*1) se pridobi za dobo petih let (tretji odstavek 82. člena ZJU). Za tajnike občin, ki so bili na položaju ob začetku uporabe ZJU, je Zakon določil, da jim začne, ne glede na določbo tretjega odstavka 82. člena ZJU o petletni dobi imenovanja na položaj tajnika občine, z dnem začetka uporabe tega zakona teči štiriletna doba imenovanja na položaj (prvi odstavek 197. člena ZJU).(*2) Hkrati je tudi tajnike občin uvrstil med uradnike, ki jih lahko funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, razreši brez krivdnih razlogov (peti odstavek 83. člena ZJU).
7. Pravni položaj tajnikov občin, ki so bili na položaju pred začetkom uporabe ZJU (mednje sodi tudi pobudnik), se je z vidika trajnosti njihovega imenovanja na omenjeni položaj z začetkom uporabe ZJU spremenil v dveh pogledih. Skladno z določbo prvega odstavka 197. člena ZJU je bilo opravljanje dela na omenjenem položaju časovno omejeno in sicer na dobo štirih let od začetka uporabe ZJU. Neodvisno od tega je bila za tajnike občin predvidena tudi možnost razrešitve brez krivdnih razlogov v času trajanja mandata (peti odstavek 83. člena ZJU).(*3) Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudniku, ki je bil v naziv tajnika občine imenovan pred uveljavitvijo ZJU, priznalo pravni interes za izpodbijanje omenjenih določb.
8. Pobudo za oceno ustavnosti petega odstavka 83. člena in prvega odstavka 197. člena ZJU je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. V primeru izpodbijanih določb gre za dva različna posega v delovnopravni položaj tajnikov občin, ki so se na teh delovnih mestih zaposlili že pred uveljavitvijo ZJU. Kot takšna ju je obravnavalo tudi Ustavno sodišče. Izpodbijani določbi je preizkusilo z vidika skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je namreč že v odločbi št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 2) ugotovilo, da se lahko pogoji za pridobitev določenih pravic z veljavnostjo za naprej tudi spremenijo, kar velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz delovnega razmerja. Posameznik se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic z učinkom za naprej v našem ustavnem sistemu sploh ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru načela varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.
10. V okviru preizkusa skladnosti izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) je Ustavno sodišče presojalo tudi očitke pobudnika o neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Eden izmed elementov, ki jih upošteva Ustavno sodišče pri presoji skladnosti izpodbijanih sprememb z načelom varstva zaupanja v pravo, je tudi teža izpodbijanih sprememb za prizadete posameznike. To pa vključuje tudi preizkus izpodbijanih sprememb z vidika njihovih morebitnih posledic na socialno varnost posameznika.

11. Iz prvega odstavka 197. člena ZJU izhaja, da začne z dnem začetka uporabe tega zakona, ne glede na določbo tretjega odstavka 82. člena tega zakona, za tajnike občin oziroma za direktorje občinskih uprav, ki so ob začetku uporabe tega zakona na položaju, teči štiriletna doba imenovanja na položaj. S to zakonsko določbo je torej določeno trajanje mandata tajnikov občin, katerih zaposlitev na delovnem mestu tajnika občine pred uveljavitvijo ZJU ni bila časovno omejena oziroma vezana na mandat. Posamezniki, na katere se nanaša, so lahko pred uveljavitvijo ZJU upravičeno računali na zaposlitev na delovnem mestu tajnika za nedoločen čas. S tem, ko je zakonodajalec njihovo imenovanje na položaj tajnikov občin vezal na štiriletno obdobje od začetka uporabe ZJU, je posegel v že obstoječa pravna razmerja in bistveno poslabšal njihov pravni položaj. Glede na to je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za poseg v pravni položaj takšnih oseb obstajajo razlogi, utemeljeni v prevladujočem javnem interesu, pomembnejši od posega v položaj prizadetih.
12. Odločitev zakonodajalca, da časovno omeji imenovanje uradnikov na nekatera najvišja položajna uradniška delovna mesta, je mogoče razumeti kot ukrep, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Omenjena rešitev namreč omogoča, da se po preteku določenega obdobja od imenovanja uradnikov na položajna uradniška delovna mesta ponovno preveri, ali takšna najvišja uradniška delovna mesta zasedajo najbolje usposobljeni posamezniki za delo na teh mestih. Takšen ukrep lahko prispeva k uspešnemu in k učinkovitemu delu samoupravne lokalne skupnosti. To pa je nedvomno v javnem interesu.
13. Izpodbijani poseg tudi ni prekomeren. Skladno s četrtim odstavkom 82. člena ZJU bodo lahko župani tajnike občin, ki se jim bo glede na izpodbijano določbo prvega odstavka 197. člena ZJU z dnem 28. 6. 2007 izteklo štiriletno obdobje imenovanja na položaj, ponovno imenovali na isti položaj brez internega oziroma javnega natečaja (četrti odstavek 82. člena ZJU). Pri presoji teže posledic izpodbijanega ukrepa za posameznike, pri katerih ne bo prišlo do ponovnega imenovanja, pa je treba upoštevati, da potek dobe imenovanja na položaj tajnika občine ne vpliva na delovno razmerje teh oseb, sklenjeno za nedoločen čas (tretji odstavek 197. člena ZJU). Skladno s sedmim odstavkom 83. člena ZJU bodo premeščeni na delovno mesto, ki ustreza njihovemu nazivu in za katerega izpolnjujejo pogoje. Samo če takšnega delovnega mesta ne bo na voljo, jim bo prenehalo delovno razmerje, imeli pa bodo pravico do odpravnine v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja. Glede na navedeno izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati neskladja z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

14. Peti odstavek 83. člena ZJU omogoča razrešitev nekaterih najvišjih uradnikov na položaju – med njimi tudi tajnikov občin, brez krivdnih razlogov. ZJU je v prvotnem besedilu določal, da je razrešitev brez krivdnih razlogov mogoča v prvih treh mesecih od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje oziroma za predlaganje imenovanja. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bila izpodbijana določba dvakrat spremenjena. Z novelo ZJU-A (Uradni list RS, št. 23/05) je zakonodajalec možnost razrešitve brez krivdnih razlogov razširil še na nekatere druge najvišje položajne uradnike (generalne sekretarje v ministrstvih in predstojnike organov v sestavi ministrstev) in črtal časovno omejitev, po kateri je bila razrešitev uradnikov mogoča le v treh mesecih od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje oziroma predlaganje imenovanja (prvi odstavek 8. člena). Ustavno sodišče je ugotovilo neskladje takšne določbe z Ustavo (odločba št. U-I-90/05).(*4) Zakonodajalcu je naložilo, naj ugotovljeno neustavnost odpravi v roku šestih mesecev (3. točka izreka). Z novelo ZJU-B (Uradni list RS, št. 113/05) je bila določba petega odstavka 83. člena ZJU spremenjena tako, da se glasi: "Funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, lahko na predlog funkcionarja, pristojnega za predlaganje imenovanja, v enem letu od nastopa funkcije razreši generalnega direktorja v ministrstvu, predstojnika vladne službe, generalnega sekretarja v ministrstvu, predstojnika organa v sestavi ministrstva, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine, ne glede na razloge iz drugega odstavka tega člena. Razrešitev po tem odstavku je ne glede na to, kdaj je funkcionar nastopil funkcijo, možna tudi v enem letu od imenovanja uradnika na položaj." Navedene spremembe niso vplivale na vsebino določbe petega odstavka 83. člena ZJU v tistem delu, v katerem jo izpodbija pobudnik. Ustavno sporna po mnenju pobudnika je namreč le sama možnost razrešitve brez krivdnih razlogov, kolikor se nanaša na tajnike občin, ki ob imenovanju na položaj na razrešitev iz tega razloga niso mogli računati. V tem delu, ki pomeni tudi obseg presoje Ustavnega sodišča, pa je ostala izpodbijana določba nespremenjena.
15. Izpodbijana določba omogoča razrešitev tajnikov občin brez krivdnih razlogov. Kot takšna posega v pravni položaj tajnikov občin, ki so bili na ta položaj imenovani pred začetkom veljavnosti ZJU. Omenjeni posamezniki namreč pred zaposlitvijo na delovnem mestu tajnika občine niso mogli računati na to, da bodo lahko razrešeni tudi iz tega razloga. Upravičeno so se lahko zanesli na to, da jih je mogoče razrešiti le iz razlogov, taksativno naštetih v zakonu (23. člen ZDDO).(*5)
16. Izpodbijana določba zasleduje pomemben in ustavno dopusten cilj. Razrešitev tajnikov občin brez krivdnih razlogov namreč županom omogoča, da si za svoje najožje sodelavce izmed strokovnjakov, izbranih na posebnem natečaju, izberejo za sodelavce tiste osebe, ki jim posebej zaupajo. Navedeno lahko prispeva k uspešnemu in k učinkovitemu delu samoupravnih lokalnih skupnosti. Konceptualno neskladje oziroma različni pogledi na področje dela oziroma druga nesoglasja med županom in tajnikom občine lahko namreč onemogočajo uspešno vodenje samoupravne lokalne skupnosti. Uspešno in učinkovito delo samoupravne lokalne skupnosti je nedvomno razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, ki zahteva takojšnjo uveljavitev izpodbijane ureditve. Glede na to izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati, da ne zasleduje ciljev, utemeljenih v prevladujočem javnem interesu. Izpodbijani ukrep je zato dopusten, vendar je po oceni Ustavnega sodišča prekomeren. Tajniki občin, ki so bili na ta položaj imenovani pred uveljavitvijo ZJU, na predčasno razrešitev brez krivdnih razlogov niso mogli računati. V primeru razrešitve iz tega razloga so skladno s sedmim odstavkom 83. člena ZJU upravičeni do premestitve na delovno mesto, ki ustreza njihovemu nazivu in za katero izpolnjujejo pogoje. Če takega delovnega mesta ni, jim delovno razmerje preneha, imajo pa pravico do odpravnine, ki jim zaradi prenehanja potrebe po njihovem delu pripada v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja. Takšna ureditev ne ustreza teži izpodbijanega posega v njihov pravni položaj. Po oceni Ustavnega sodišča bi jim moral namreč zakonodajalec zagotoviti takšno odmeno, ki bi bila enakovredna temu, do česar bi bili upravičeni, če bi delo na tem položaju opravljali do izteka mandata po prvem odstavku 197. člena ZJU. Navedeno pomeni, da se zaradi morebitne razrešitve po določbi petega odstavka 83. člena ZJU (razrešitev brez krivdnih razlogov) njihov ekonomski položaj, kot bi ga imeli do izteka mandatnega obdobja iz prvega odstavka 197. člena ZJU, ne sme spremeniti. Ker zakonodajalec za tajnike občin, ki so bili na položaju že ob uveljavitvi ZJU, za primer predčasne razrešitve brez krivdnih razlogov tega ni zagotovil, je izpodbijana določba, kolikor se nanaša na takšne osebe, v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
17. Ker gre za položaj iz prvega odstavka 48. člena ZUstS, je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo in določilo zakonodajalcu rok šestih mesecev za odpravo ugotovljene neskladnosti (2. in 3. točka izreka). Za odpravo ugotovljene neustavnosti ima zakonodajalec na voljo različne možnosti. Odpravi jo lahko s spremembo ustreznega dela 83. člena ZJU, lahko pa tudi s sprejemom povsem nove določbe, ki bo na celovit način uredila položaj prizadetih posameznikov v primeru njihove morebitne razrešitve brez krivdnih razlogov.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Skladno z drugim odstavkom 6. člena ZLS-L se lahko s splošnimi akti občine za položaj tajnika občine določi naziv direktor ali direktorica občinske uprave.

(*2) Posebna ureditev je bila predvidena za uradnike, ki niso izpolnjevali predpisanih pogojev za položaj (prvi in tretji odstavek 197. člena ZJU), in za uradnike, proti katerim v skladu z veljavnimi predpisi ob začetku uporabe tega zakona poteka postopek ugotavljanja kazenske odgovornosti v zvezi z opravljanjem dela, disciplinske odgovornosti oziroma postopek ugotavljanja nesposobnosti (drugi odstavek 197. člena ZJU).

(*3) Stališče o učinku uveljavitve določbe petega odstavka 83. člena ZJU o možnosti razrešitve uradnikov brez krivdnih razlogov v času trajanja mandata na pravni položaj tajnikov občin je Ustavno sodišče zavzelo že v odločbi št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05). V 16. točki obrazložitve te odločbe je Ustavno sodišče obrazložilo, da je ZJU pred novelo (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 23/05 – v nadaljevanju ZJU-A) določal možnost razrešitve brez krivdnih razlogov za tri vrste položajev iz drugega odstavka 82. člena, in sicer med drugimi tudi za direktorja občinske uprave (tajnika občine). Ob tem je navedlo, da so navedeni položajni uradniki, ki so bili imenovani na položaj pred izpodbijano novelo, zato že pred kandidiranjem na položaj oziroma pred odločitvijo, da položaj sprejmejo, morali računati na možnost, da bodo (lahko) v primeru nastopa novega funkcionarja predčasno razrešeni brez krivdnih razlogov. Takšno stališče se je nanašalo na uradnike, ki so bili na položaj imenovani pred uveljavitvijo ZJU-A, vendar po uveljavitvi ZJU. V obravnavani zadevi pa gre za drugačen primer. Predmet ustavne presoje je namreč pravni položaj tajnikov občin, ki so bili na ta položaj imenovani pred uveljavitvijo ZJU.

(*4) Ustavno sodišče je ugotovilo, da je ureditev, po kateri so najvišji državni uradniki zamenljivi brez krivdnih razlogov ves čas petletnega mandata, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Kolikor se nanaša na generalne sekretarje v ministrstvih in predstojnike organov v sestavi ministrstev, ki so do uveljavitve tega zakona že bili imenovani na položaj, pa je izpodbijani ureditvi očitalo tudi neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave).

(*5) Člen 23 ZDDO, ki je urejal razrešitev upravnih delavcev pred uveljavitvijo ZJU, je določal, da organ, pristojen za imenovanje, razreši upravnega delavca: (1) ki pisno zaprosi za razrešitev ali prenehanje delovnega razmerja; (2) ki mu preneha delovno razmerje po zakonu; (3) ki po delovnih in strokovnih kvalitetah ni več primeren za opravljanje dela.