Številka: U-I-60/06-12
Datum: 9. 3. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Aleša Zalarja na seji dne 9. marca 2006

1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvajanje določb Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p.b. in 17/06), Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 126/03, 70/04, 53/05, 70/05 – ur. p.b. in 14/06) in Odloka o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06), kolikor se nanašajo na obračunavanje in izplačevanje plač funkcionarjev po 1. 3. 2006.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se plače funkcionarjev obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na podlagi katerih so se plače funkcionarjev obračunavale in izplačevale do 1. 3. 2006.
3. Ta sklep začne učinkovati z vročitvijo Državnemu zboru.

1. Pobudnik izpodbija drugi, tretji in četrti odstavek 44. člena, prvi in drugi odstavek 45. člena, 48. člen, 49. člen, prvi odstavek 49.b. člena, 49.c člen, 50. člen, 50.a člen in 51. člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), prvo alinejo 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS-F), drugi odstavek 10. člena, peti odstavek 22. člena, 48. člen in šesti odstavek 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), 9. člen in drugi odstavek 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-E) in 1., 2., 3. (A3) ter 6. člen in četrti, sedmi in osmi odstavek 9. člena Odloka o plačah funkcionarjev (v nadaljevanju OdPF).
2. Pobudnik meni, da bi morale biti plače sodnikov, enako kot plače poslancev, določene z zakonom in ne z odlokom kot podzakonskim aktom. V zvezi s tem navaja, da zakonska ureditev sodniških plač zagotavlja, da te ne morejo biti predmet sprememb po hitrem, enofaznem in manj transparentnem postopku. Urejanje sodniških plač z odlokom naj bi zato pomenilo tudi nižjo raven procesne zaščite določanja pravice sodnikov do plače. Tudi sicer naj bi bili kriteriji za uvrščanje sodnikov v plačne razrede določeni presplošno. Nasprotuje spremembi zakonske ureditve glede dopustnosti znižanja sodniških plač (četrti odstavek 44. člena ZSS-F). Neustavno naj bi bilo tudi dejansko znižanje sodniških plač, do katerega naj bi prišlo na podlagi izpodbijane ureditve. V zvezi s tem opozarja, da se vsem sodnikom znižuje dodatek na minulo delo. Znižanje plač naj bi posledično vplivalo tudi na višino njihove pokojnine. Trdi, da na takšno spremembo sodniki niso mogli računati in da ni mogoče ugotoviti, kakšen cilj zasleduje zakonodajalec z znižanjem in s čim ga utemeljuje. Nasprotuje tudi ureditvi dela sodniških plač na podlagi delovne uspešnosti. Meni, da so neustavne tudi zakonske določbe, ki odkazujejo na ureditev sodniških plač s Kolektivno pogodbo za javni sektor oziroma ki prepuščajo ureditev teh vprašanj Vladi. ZSS-F nadalje očita, da isti pravni položaj sodnikov ureja različno. Nedovoljeno merilo razlikovanja naj bi bilo datum izvolitve oziroma imenovanja v sodniško funkcijo oziroma na položaj svetnika. Sodniki, ki bodo prvič izvoljeni oziroma imenovani v sodniško funkcijo v obdobju od 1. 3. 2006 do 31. 12. 2009, naj bi bili namreč takoj uvrščeni v višje plačne razrede. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, z drugim odstavkom 14. člena, s prvim odstavkom 23. člena, s 50., 87. in 125. členom ter s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
3. Pobudnik predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZSS-F in izpodbijanih določb ZSPJS ter OdPF v delu, v katerem se nanašajo na sodnike. Trdi, da bi z izvrševanjem teh določb lahko nastale težko popravljive posledice. V zvezi s tem navaja, da je Sodni svet sodnikom že izdal odločbe, ki temeljijo na izpodbijanih predpisih in s katerimi se protiustavno zmanjšuje obseg pravic sodnikov. Posebej opozarja na znižanje osnove za odmero pokojnine. Z morebitno odpravo oziroma razveljavitvijo izpodbijanih določb predpisov naj bi se zaradi odpravljanja posledic neizvrševanja neustavnega predpisa močno povečala obremenjenost Sodnega sveta in upravnega sodstva. S tem naj bi prišlo do povečanja problemov zaostankov v upravnem sodstvu. Z začetkom izvrševanja uporabe izpodbijanih predpisov naj bi nastopili tudi negativni učinki, povezani s posegom izvršilne in zakonodajne veje oblasti v sodno vejo oblasti. V zvezi s tem omenja tudi učinek zmanjšanja zaupanja v sodstvo. Prišlo naj bi tudi do katastrofalnih učinkov na delovanje sodstva (padanje interesa dobrih pravnikov za sodniški poklic, fluktuacija sodnikov, nemotiviranost). Težko popravljiva posledica sama po sebi naj bi bila tudi očitna in neznosna protiustavnost izpodbijanih predpisov.
4. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb predpisov s predlogom za začasno zadržanje poslalo v odgovor Državnemu zboru. Za mnenje o pobudi in o predlogu za začasno zadržanje je zaprosilo tudi Ministrstvo za pravosodje, Ministrstvo za javno upravo in Sodni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet).
5. Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje navaja, da je predlog neutemeljen. Meni, da pobudnik ni izkazal težko popravljivih posledic, ki naj bi mu nastale z izvrševanjem izpodbijanih določb predpisov. Po mnenju Državnega zbora je namreč pogoj za zadržanje izpodbijanega predpisa nastanek težko popravljivih posledic pobudniku. Škodljive posledice, ki bi lahko nastale pobudniku, bi se lahko izrazile v morebitnem znižanju plače, ki ga pobudnik ni izkazal. Vsakega morebitnega znižanja plače po mnenju Državnega zbora tudi ne bi mogli označiti kot škodljive posledice, ki bi upravičevale začasno zadržanje. Poleg tega naj bi bile takšne posledice lahko popravljive.
6. Tudi Vlada meni, da ni podlage za zadržanje. V zvezi s tem opozarja, da bi predlagano zadržanje privedlo do pravne praznine, saj naj bi se nov plačni sistem za funkcionarje začel uporabljati s 1. 3. 2006, prehodni sistem pa naj ne bi več niti veljal niti naj se ne bi več uporabljal (52. člen ZSPJS). Zadržanje izpodbijanih določb predpisov in še posebej njihova naknadna razveljavitev naj bi privedla do drastičnega znižanja pravne varnosti, ker naj bi bile izvedene že večinoma vse operativne aktivnosti za izplačevanje plač funkcionarjev in direktorjev po novem sistemu. Opozarja tudi na to, da pobudnik ne izpodbija 8. člena ZSPJS-E, po katerem se pričnejo plače funkcionarjev po določbah tega zakona izplačevati najkasneje s 1. 3. 2006. Zato naj bi z ugoditvijo pobudnikovemu predlogu prišlo do pravno nevzdržnega stanja, ko bi Zakon določal prehod na nov plačni sistem, dejansko pa bi bilo to onemogočeno. Meni tudi, da je hkratna ter enotna ureditev in uveljavitev novega plačnega sistema za vse funkcionarje bistvenega pomena za uresničitev temeljnega cilja in namena ZSPJS, to je uveljavitve načela enakega plačila za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah (drugi odstavek 1. člena ZSPJS). Posledice morebitnega neustavnega znižanja višine dodatka za delovno dobo bi bilo po mnenju Vlade mogoče popraviti s poračunom. V tem primeru naj bi bila ponovno odmerjena tudi pokojnina posameznega sodnika oziroma sodnice, če bi bilo ugotovljeno, da je bila ta na podlagi neustavnih predpisov odmerjena prenizko. V zvezi s sklicevanjem pobudnika na močno povečanje obremenjenosti pristojnih organov v zvezi s popravljanjem posledic morebitne neustavnosti izpodbijanih določb predpisov Vlada navaja, da bi bil obseg dela teh organov enak ali pa celo večji tudi v primeru, če bi Ustavno sodišče ugodilo predlogu za zadržanje, vendar naknadno ne bi ugodilo pobudi. Meni tudi, da izpodbijane določbe ne posegajo v ustavne institute v zvezi s sodno vejo oblasti. Nov plačni sistem naj bi omogočil povečanje in ne zmanjšanja zaupanja sodstva v javnost. Po mnenju Vlade bi zadržanje preprečilo izvajanje stimulativnih elementov za hitrejše opravljanje sodnih zaostankov.
7. Sodni svet ugotavlja, da bi lahko imela plačna reforma zelo obsežne negativne posledice na zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva. Izraža zaskrbljenost nad tem, da se bodo spori v zvezi s plačami nadaljevali pred upravnimi oziroma delovnimi sodišči, kar bi ta sodišča dodatno obremenilo. Ustavnemu sodišču predlaga, naj zadevo obravnava prednostno ter v čim krajšem času odloči o predlogu za zadržanje.

8. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) v 39. členu določa, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Pri tem ne gre le za težko popravljive škodljive posledice, ki bi v primeru nezadržanja lahko nastale pobudniku, kot to zmotno navaja Državni zbor v odgovoru na predlog za zadržanje. Iz omenjene določbe 39. člena ZUstS namreč takšna zahteva ne izhaja.
9. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
10. Pobudnik trdi, da se bodo na podlagi izpodbijanih določb predpisov sodnikom znižale plače, posledično pa naj bi to vplivalo tudi na višino njihove pokojnine. Z navedbami o materialnem prikrajšanju samim po sebi praviloma ni mogoče utemeljiti predloga za zadržanje, ker gre za praviloma popravljive posledice. Vendar v obravnavani zadevi obstajajo okoliščine, ki zahtevajo drugačno odločitev. Predlog za zadržanje utemeljuje pobudnik tudi s sklicevanjem na poseganje izpodbijanih določb v načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) in v načelo sodniške neodvisnosti (125. člen Ustave). Če bi se takšne navedbe izkazale za utemeljene, bi šlo nedvomno za škodljive posledice, ki bi z izvrševanjem izpodbijanih določb nastale sodnikom oziroma sodstvu kot samostojni veji oblasti v celoti. Poglavitni razlog za zadržanje pa je po oceni Ustavnega sodišča negativen vpliv izvrševanja izpodbijanih določb na delovanje sodstva, kar navaja Sodni svet v svojem mnenju k pobudi oziroma k predlogu za začasno zadržanje. Takšni učinki izvrševanja izpodbijanih določb bi vplivali na uresničevanje pravice vsakogar do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja kot ustavno zavarovane človekove pravice (prvi odstavek 23. člena Ustave). Vlada sicer meni, da bi prav zadržanje preprečilo izvajanje stimulativnih elementov za hitrejše odpravljanje sodnih zaostankov. Vendar pa bi bila nevarnost negativnih učinkov na delovanje sodstva po mnenju Ustavnega sodišča večja v primeru, če se Ustavno sodišče ne bi odločilo za zadržanje, kot v primeru zadržanja. Na drugi strani pa bi lahko zaradi začasnega zadržanja nastale predvsem posledice finančne narave, za katere pa niti Državni zbor niti Vlada ne navajata, da bi pomembneje vplivale na izvrševanje proračuna.
11. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da je predlog pobudnika za začasno zadržanje utemeljen. Zato je odločilo, da do končne odločitve o pobudi zadrži izvajanje določb ZSS, ZSPJS in OdPF, kolikor se nanašajo na obračunavanje in izplačevanje plač funkcionarjev po 1. 3. 2006 (1. točka izreka). Pri sprejemu odločitve o zadržanju je Ustavno sodišče upoštevalo tudi to, da pobuda odpira vrsto pomembnih ustavnopravnih vprašanj v zvezi z razmerji med posameznimi vejami oblasti, ki se odpirajo prvič in ki jih bo treba podrobno proučiti.
12. Ustavno sodišče ni zadržalo zgolj izvrševanja izpodbijanih določb, temveč je zadržalo izvrševanje izpodbijanih predpisov v vseh delih, v katerih urejajo plače funkcionarjev. Pri tem se tudi ni moglo omejiti zgolj na sodnike, ker bi lahko zadržanje izvajanja novega plačnega sistema zgolj zanje povzročilo neenakost med sodniki in drugimi funkcionarji, delno zadržanje pa bi povzročilo tudi sočasno uporabo dveh plačnih sistemov.
13. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način izvršitve sklepa. Da ne bi prišlo do pravne praznine, je določilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča plače funkcionarjev obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na podlagi katerih so se plače funkcionarjev obračunavale in izplačevale do 1. 3. 2006 (2. točka izreka). Ustavno sodišče se zaveda, da imajo lahko nekateri funkcionarji že pravnomočne odločbe, ki se v času začasnega zadržanja ne morejo izvrševati. Vendar je na podlagi kriterijev, sprejetih že v odločbi št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 16/99 in OdlUS X, 168), ocenilo, da gre za relativno majhen in časovno omejen poseg, ki je zaradi razlogov, navedenih v 10. točki obrazložitve tega sklepa, nujno potreben. Ob predpostavki, da je nujna hkratna uveljavitev plačnega sistema za vse funkcionarje, pa je to tudi edini način, s katerim se lahko preprečijo škodljive posledice.
14. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo tudi, da učinkuje ta sklep z vročitvijo Državnemu zboru (3. točka izreka).
15. Ustavno sodišče je odločilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.