Številka: U-I-13/04-19
Datum: 23. 3. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Angele Krampušek in drugih iz Laškega, ki jih zastopa Jože Zvonar iz Laškega, Miroslave Papež iz Rimskih Toplic, ter Draga Gradiča in drugih iz Laškega, ki jih zastopa Andrej Krašek, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 23. marca 2006

1. Člen 21 Odloka o odvajanju in čiščenju odpadne in padavinske vode v Občini Laško (Uradni list RS, št. 84/99) se v delu, v katerem ureja obveznost plačila priključne takse, odpravi.
2. Odlok o pogojih za priključitev in višini priključne takse za priključitev na kanalizacijsko omrežje v Občini Laško (Uradni list RS, št. 59/03 in 44/04) se, kolikor ureja obveznost plačila priključne takse za priključitev na novo in rekonstruirano javno kanalizacijsko omrežje v Občini Laško, odpravi.

1. Pobudniki, ki jih zastopa Jože Zvonar, s pobudo, vloženo dne 20. 1. 2004, izpodbijajo Odlok o pogojih za priključitev in višini priključne takse za priključitev na kanalizacijsko omrežje v Občini Laško (Uradni list RS, št. 59/03 in 44/04 – v nadaljevanju Odlok/03). Odlok/03 izpodbijajo v celoti in zatrjujejo njegovo neskladnost z določbo 77. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVO). Navajajo, da je Občina Laško na podlagi Odloka izdala odločbe, ki zavezancem nalagajo plačilo večjega denarnega zneska kot taksno obveznost za priključitev njihovih nepremičnin na kanalizacijsko omrežje v Občini Laško. Pobudniki zatrjujejo, da so že priključeni na javno kanalizacijsko omrežje ter da je bil priključek v preteklosti že plačan. Poleg tega mesečno plačujejo tudi kanalščino. Navajajo, da se glavni kolektor do nove čistilne naprave še ne gradi, v gradnji naj bi bila le čistilna naprava. Sama gradnja naj bi bila predvsem v korist Pivovarne Laško. Menijo, da niso dolžni plačati odmerjene takse, ki jo sicer Občina utemeljuje z gradnjo nove kanalizacije in čistilne naprave. Pobudi je priložena odločba Občine Laško, s katero je bila Jožetu Zvonarju odmerjena priključna taksa v višini 539,39 evrov v tolarski protivrednosti.
2. Odlok/03 izpodbija tudi pobudnica Miroslava Papež, ki nasprotuje predvsem načinu in postopku zbiranja sredstev za gradnjo čistilne naprave, kot izhaja iz tega Odloka. Prilaga odločbo o odmeri priključne takse za Pavla Papeža.
3. Skupina pobudnikov, ki jih zastopa pooblaščenec odvetnik Krajšek, izpodbija Odlok/03 in 21. člen Odloka o odvajanju in čiščenju odpadne in padavinske vode v Občini Laško (Uradni list RS, št. 84/99 – v nadaljevanju Odlok/99). Pobudniki navajajo, da občina za dajatev, kot izhaja iz obeh odlokov, ni imela ustavne in zakonske podlage. Akta naj bi bila v izpodbijanih delih zato v neskladju z 2., s 147. in s 153. členom Ustave. Samo obračunavanje priključne takse, kot je določeno v Odloku/03, naj bi bilo v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Zatrjevano neskladje s tema dvema ustavnima določbama utemeljujejo z navedbo, da je podlaga za izračun priključne takse količina porabljene vode, za katero trdijo, da nima nobene povezave z višino stroškov priključka na javno kanalizacijo in za njeno gradnjo. Sporno naj bi bilo tudi to, da je Občina določenim zavezancem priključno takso izračunala z upoštevanjem pavšalnega zneska porabe vode, kar je take zavezance postavilo v ugodnejši položaj v primerjavi s tistimi zavezanci, ki morajo plačati to takso na podlagi porabljene vode. Arbitrarna naj bi bila tudi določba v Odloku/03 (drugi odstavek 1. člena), po kateri se ta Odlok ne nanaša na odpadne vode, ki nastajajo v kmetijstvu. Pobudniki menijo, da 26. in 77. člen ZVO ter 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS), ki so v glavi izpodbijanih aktov navedeni kot zakonska podlaga za njihov sprejem, Občini Laško ne omogočajo predpisovanja priključne takse. Navajajo tudi, da bi Občina na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZGJS) lahko tako dajatev predpisala le, če bi se z njo financiralo delovanje gospodarske javne službe. Menijo, da je Občina dajatev predpisala zaradi zagotavljanja sredstev za gradnjo infrastrukture, česar naj ZGJS ne bi omogočal. Pri tem se sklicujejo zlasti na 59. člen tega zakona. Pobudniki navajajo, da bi Občina, če bi hotela zagotavljati sredstva za gradnjo infrastrukture, ta lahko zagotovila le na podlagi razpisanega samoprispevka. V zvezi s samo gradnjo javnega kanalizacijskega sistema navajajo, da v Občini Laško ne gre za gradnjo novega sistema, pač pa za obnovo obstoječega, na katerega so že priključeni. Pobudniki so pobudi priložili odločbe, s katerimi jim je Občina Laško odmerila priključno takso. Navajajo tudi, da bodo morali poleg priključne takse plačati še izvedbo hišnih priključkov. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj Odlok/03 in 21. člen Odloka/99 odpravi.
4. Občina Laško je odgovorila na pobude. Meni, da pobudniki niso izkazali pravnega interesa, zaradi česar je treba pobudo zavreči. Pri pobudnici Miroslavi Papež naj sploh ne bi šlo za zavezanko za plačilo priključne takse, ker se odločba za odmero ne glasi na njeno ime. Drugi pobudniki pa naj ne bi izkazovali pravnega interesa, ker niso izkoristili vseh pravnih sredstev, ki so jih imeli na razpolago zoper odločbo o odmeri te takse. Občina sicer meni, da so očitki o neskladju izpodbijane ureditve z Ustavo neutemeljeni. Navaja, da je za sprejem obeh odlokov imela zakonsko podlago v ZVO. Pri utemeljevanju zakonske podlage se poleg zakonskih določb (26. člen ZVO in 21. člen ZLS), ki občinam nalagajo skrb za lokalne javne službe (v tem okviru tudi za čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda), posebej sklicuje na 77. člen ZVO. Ta zakonska določba je v delu, ki povzročitelju obremenitve okolja nalaga kritje stroškov sanacije oziroma vzpostavitve novega ali prejšnjega stanja okolja pri izkoriščanju naravnih dobrin, za Občino podlaga za to, da je z izpodbijanima odlokoma določila obveznost plačila priključne takse. V odgovoru, ki ga je Občina Laško poslala glede pobude Angele Krampušek in drugih, je navedla, da podlaga za priključno takso izhaja tudi iz petega odstavka 80. člena ZVO, ki je predvideval, da lahko lokalne skupnosti za onesnaževanje naravnih dobrin lokalnega pomena predpišejo plačilo takse za obremenjevanje voda. V kasnejših odgovorih, ki se nanašajo na druge pobude, pa je Občina Laško navedla, da določba 80. člena ZVO ni pravna podlaga za izpodbijano ureditev, razen kolikor je iz tretjega odstavka tega člena povzela kriterije za določitev višine priključne takse. Glede trditev pobudnikov, ki opozarjajo, da se na podlagi 59. člena ZGJS lahko takse predpišejo le za uporabo javnih dobrin, Občina Laško odgovarja, da je v zvezi s tem zakonom treba upoštevati (tudi) njegov 8. člen. Ta določa, da se gospodarske javne službe (kamor po 26. členu ZVO sodijo javne lokalne službe za odvajanje in čiščenje odpadnih komunalnih in padavinskih voda) financirajo s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom. Občina še navaja, da je izpodbijani Odlok/03 v skladu tudi z novim Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. – v nadaljevanju ZVO-1), ki v 10. členu določa, da povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja. Občina je v svojem odgovoru dne 1. 2. 2006 tudi navedla, da od pobudnikov, ki jih zastopa odvetnik Krašek, iz naslova priključne takse še nihče ni plačal nič.
5. Glede izpodbijanih aktov je svoje stališče poslalo tudi Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju – MOP). MOP meni, da 26. in 77. člen ZVO ne moreta biti podlaga za predpisovanje priključne takse, kot jo je v izpodbijanih odlokih določila Občina Laško. Taksa, ki jo zaračunava Občina, naj bi bila po vsebini enaka komunalnemu prispevku, ki ga ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – ZUreP-1), zaradi česar naj bi šlo za dvojno zaračunavanje iste obveznosti. Ker naj za določitev priključne takse Občina ne bi imela podlage, naj bi bile nezakonite tudi odločbe, ki jih je izdala o odmeri te takse. MOP tudi navaja, da Občina ne more zaračunavati stroškov priklopa na javno kanalizacijsko omrežje, ker je to stvar investitorja.

6. Pooblaščenec Jože Zvonar, ki je tudi sam pobudnik, ter pobudniki, ki jih zastopa odvetnik Krašek, so z odločbami o odmeri priključne takse izkazali, da so zavezani k plačilu priključne takse, zato je Ustavno sodišče štelo, da je izpolnjen procesni pogoj iz drugega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Glede na to se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali tudi drugi pobudniki izkazujejo pravni interes za izpodbijanje navedenih odlokov. Občina Laško je v svojem odgovoru navedla, da pobudnikom, ki niso izkoristili vseh pravnih sredstev zoper odločbe o odmeri priključne takse, ne bi smeli priznati pravnega interesa. V zvezi s to pripombo je treba pojasniti, da lahko Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 45. člena ZUstS). Ker lahko Ustavno sodišče ob morebitni ugotovitvi protiustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanih odlokov te tudi odpravi, odprava pa pomeni učinkovanje za nazaj, pobudniki pravni interes izkazujejo.
7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pobudniki izpodbijajo 21. člen Odloka/99 in Odlok/03 v celoti, vendar iz njihovih navedb izhaja, da so zanje sporne določbe, ki se nanašajo na priključno takso. Ustavno sodišče je zato izpodbijana odloka presojalo v tem okviru.
8. Obveznost plačila priključne takse zaradi priključitve objekta na javno kanalizacijo je uvedel Odlok/99 v prvem odstavku 21. člena. Priključno takso za priključitev na javno kanalizacijsko omrežje lahko označimo kot javno dajatev. Lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon (147. člen Ustave). To pomeni, da mora imeti občina za predpisovanje posameznih dajatev podlago v zakonu ter da pri določanju teh dajatev ne sme presegati zakonskih okvirov. Odlok/99 v drugem odstavku 21. člena opredeljuje priključno takso kot namenski finančni vir občine za graditev in rekonstrukcijo javne kanalizacije. Za ustavno presojo je treba ugotoviti, ali ima ta taksa zakonsko podlago.
9. V 26. členu ZVO je bilo med obveznimi lokalnimi javnimi službami navedeno tudi odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda, ki jih mora občina neposredno zagotavljati. Ta zakonska določba razen pooblastila ministru, da zaradi poenotenja izvajanja teh služb v občinah določi standarde in normative, ne opredeljuje, kaj naj bi zajemalo zagotavljanje te javne službe in kako naj se sredstva v te namene zbirajo. Sama po sebi zato ne more biti podlaga za priključno takso. Odlok/99 je kot podlago navedel tudi 7. člen ZGJS. Ta med drugim določa (v povezavi s tretjim odstavkom 3. člena), da lokalne skupnosti z odlokom določijo vire financiranja gospodarskih javnih služb. Občina Laško, ki v odgovoru kot podlago za oba odloka izpostavlja predvsem 77. člen ZVO, navaja, da Odlok/99 sicer nima neposredne povezave z ZGJS, da pa tudi ta zakon (pri tem se sklicuje na 8. člen) omogoča občinam, da z odlokom določijo vire za financiranje gospodarskih javnih služb, kamor sodi tudi javna služba za odvajanje in čiščenje odpadnih in padavinskih voda. Tudi ta določba sama po sebi ne more biti podlaga za predpisovanje priključne takse, ker tudi za vire, ki bi jih (z odlokom) določila lokalna skupnost, velja ustavna zahteva iz 147. člena Ustave, da se javne dajatve lahko predpisuje le ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon, kar pomeni, da mora imeti lokalna skupnost za predpisovanje posameznih virov podlago v zakonu.
10. Ne glede na to, ali je priključno takso glede na 21. člen Odloka/99 možno šteti kot vir za financiranje gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpadnih in padavinskih voda v Občini Laško, mora občina, (vedno) kadar s pomočjo javnih dajatev zagotavlja določene namene, za to imeti podlago v zakonu. Občina Laško se v svojem odgovoru sklicuje še posebej na 77. člen ZVO, zlasti na del te določbe (drugi odstavek), ki povzročitelju obremenitve okolja nalaga kritje stroškov sanacije oziroma vzpostavitve novega ali nadomestitve prejšnjega stanja okolja pri izkoriščanju naravnih dobrin, vključno s stroški spremljanja in nadzora njihovih učinkov. Ta člen(*1) določa stroške, ki jih je povzročitelj obremenitve okolja dolžan kriti, pri čemer ne predvideva nikakršne takse, ki bi jih za kritje teh stroškov lahko predpisale lokalne skupnosti. Glede določbe drugega odstavka 77. člena ZVO, ki jo Občina Laško navaja kot glavno podlago za predpisovanje priključne takse, je treba povedati še, da iz te določbe izhaja obveznost povzročitelja, da krije okoljevarstvene stroške pri izkoriščanju naravnih dobrin. Gre v bistvu za določbo, ki se nanaša na povzročitelje obremenitve okolja, katerih dejavnost(*2) je izkoriščanje naravnih dobrin, kar pobudniki – zavezanci za plačilo takse – niso.
11. V odgovoru je Občina Laško glede Odloka/99 navedla tudi, da iz obveznosti lokalne skupnosti, da skrbi za lokalne javne službe (kar naj bi izhajalo iz 21. člena ZLS, pa tudi iz 26. člena ZVO), izhaja tudi upravičenost zaračunavanja priključne takse. Glede na določbo 147. člena Ustave zgolj s sklicevanjem na zakonske določbe, ki občinam nalagajo določene obveznosti oziroma oblikovanje gospodarskih javnih služb, ni mogoče utemeljiti predpisovanja dajatev, torej tudi taks, če te nimajo konkretne podlage v zakonu.
12. Priključna taksa je glede na določbo prvega odstavka 21. člena Odloka/99 vezana na priključitev objektov na javno kanalizacijo. Odlok/03 jo v drugem odstavku 2. člena opredeljuje kot takso za priključitev. Občina Laško v svojih kasnejših odgovorih ni vztrajala pri prvotnih pojasnilih, da je podlaga za takso tudi v petem odstavku 80. člena ZVO. Taksa, ki so jo občine lahko uvedle na podlagi petega odstavka 80. člena ZVO, je namenjena spodbujanju zmanjševanja obremenjevanja okolja z onesnaževanjem, kar ni enako namenu, za katerega je Občina Laško predpisala priključno takso.
13. Glede na povedano se pokaže, da priključne takse, kot jo je uvedla Občina Laško, ni mogoče šteti za okoljsko dajatev v smislu ZVO. Občina Laško za tako takso ni imela podlage niti v predpisih, ki so v času uvedbe te takse urejali predpisovanje taks za dejanja in storitve (Zakon o upravnih taksah, Uradni list SRS, št. 7/72 in nasl. – ZT, Zakon o komunalnih taksa, Uradni list SRS, št. 29/65 in nasl. – ZKT).
14. Ob sprejetju Odloka/99 in Odloka/03 je veljal ZVO. Kot je bilo ugotovljeno, v tem zakonu Občina Laško ni imela podlage za uvedbo priključne takse. Občina Laško v svojem odgovoru navaja tudi, da je izpodbijana ureditev v skladu z novo okoljsko zakonodajo, torej z ZVO-1. Pri tem se sklicuje na 10. člen tega zakona, ki (podobno kot 10. in 77. člen ZVO) nalaga obremenitelju okolja določene obveznosti. Ta določba predvideva tudi okoljsko dajatev, ki jo je zakonodajalec v prvem odstavku 112. člena opredelil kot obdavčevanje onesnaževanja okolja. Take dajatve ni mogoče enačiti s priključno takso, saj je razlika med obema tako v namenu javne dajatve kot tudi v predmetu obremenitve s tako javno dajatvijo.
15. Zaradi vsega navedenega se je pokazalo, da Občina Laško za predpisovanje priključne takse v Odloku/99 ni imela zakonske podlage. Pobudniki predlagajo odpravo 21. člena tega Odloka. Ustavno sodišče nezakonit podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Pobudniki utemeljujejo škodljive posledice z obveznostjo plačevanja priključne takse, ki so jo bili glede na priložene odmerne odločbe dolžni plačati v 36 obrokih. Iz pobud ter odgovorov nanje izhaja, da so odločbe posameznih pobudnikov že postale izvršljive, kar pomeni, da lahko davčna uprava neplačane obroke izterja v izvršbi. V primeru enega od pobudnikov je pristojna davčna uprava zavezancu že napovedala izvršbo. Ustavno sodišče je ocenilo, da taka situacija že pomeni nastanek škodljivih posledic. Zato je 21. člen tega odloka v delu, v katerem ureja obveznost plačila priključne takse, odpravilo (1. točka izreka). Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče odpravilo tudi vse tiste določbe Odloka/03, ki se nanašajo na obveznost plačevanja priključne takse (2. točka izreka).
16. Pobudniki navajajo, da jim je občina z odločbami naložila plačilo priključne takse. Te odločbe so bile izdane na podlagi izpodbijanih odlokov. V prvem odstavku 46. člena ZUstS je določeno, da lahko upravičena oseba, če so škodljive posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega predpisa, zahteva spremembo ali odpravo takega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji. Spremembo ali odpravo posamičnega akta lahko upravičena oseba zahteva v treh mesecih od dneva objave odločbe Ustavnega sodišča, če od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude ni preteklo več kot eno leto (drugi odstavek 46. člena ZUstS). V konkretnem primeru to pomeni, da bodo lahko spremembo ali odpravo odločb o odmeri priključne takse v roku treh mesecev od dneva objave te odločbe zahtevali tisti zavezanci, ki bodo izkazali, da od dneva, ko so prejeli odločbo o odmeri priključne takse, pa do vložitve pobude (20. 1. 2004) ni preteklo več kot eno leto.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Člen 77 ZVO se glasi: "(1) Za zmanjšanje in ohranjanje obremenitev okolja pod dopustno ravnijo krije povzročitelj obremenitve stroške:
1. lastnih ukrepov (investicijski in obratovalni stroški, stroški monitoringa iz 70. člena tega zakona, obveščanje javnosti idr.).
2. storitev javnih služb in drugih dejavnosti varstva okolja.
(2) Povzročitelj obremenitve krije tudi stroške sanacije oziroma vzpostavitve novega ali nadomestitve prejšnjega stanja okolja pri izkoriščanju naravnih dobrin, vključno s stroški spremljanja in nadzora njihovih učinkov."

(*2) Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-150/92 z dne 16. 12. 1993 (Uradni list RS, št. 4/94 in OdlUS II, 121).