Številka U-I-59/06-11
Datum: 3. 4. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora, in v postopku za preizkus pobude Alija Berishe in drugih, ki jih zastopa mag. Matevž Krivic iz Spodnjih Pirnič, na seji dne 3. aprila 2006

1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 26. člena, drugega stavka v drugem odstavku 37. člena in drugega stavka v drugem odstavku 41. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99, 124/2000, 67/01, 98/03, 134/03 – ur. p. b. in 17/06).
2. Do dokončne odločitve Ustavnega sodišča morajo pristojni organi za nadzor prehajanja čez državno mejo in drugi državni organi ali organi lokalnih skupnosti tujca, ki nezakonito vstopi ali nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji in izrazi namen vložiti prošnjo za azil, takoj napotiti v azilni dom, vloženo prošnjo za azil oziroma uradni zapisnik o izjavi oziroma namenu tujca, da zaprosi v Republiki Sloveniji za zaščito na podlagi drugega ali tretjega odstavka 1. člena Zakona o azilu, pa skupaj z morebitnimi drugimi podatki brez odlašanja predložiti pristojnemu organu.
3. Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje osme alineje prvega odstavka 2. člena, tretji odstavek 2. člena, 16. člen, tretji odstavek 27. člena, drugi stavek v petem odstavku 27. člena, šesti odstavek 27. člena, tretji odstavek 34. člena, 40.a člen, prvi stavek drugega odstavka 41. člena, tretji odstavek 41. člena, tretji odstavek 42. člena, četrta in peta alineja prvega odstavka 43. člena in 45.b člen Zakona o azilu, se zavrne.

1. Predlagatelji menijo, da je 5. člen v povezavi s tretjim odstavkom 17. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZAzil-D) v neskladju z 2., s 14., z 22. in s 25. členom Ustave. Menijo, da ukrepa ukinitve brezplačne pravne pomoči prosilcem za azil na prvi stopnji in imenovanje svetovalcev za begunce s strani Ministrstva za notranje zadeve kršita načelo sorazmernosti. Zakonodajalec naj ne bi imel ustavno dopustnega cilja za takšno ureditev. Izpodbijana ureditev naj bi bila diskriminacijska, ker pri uresničevanju človekovih pravic ali temeljnih svoboščin razlikuje med prosilci za azil glede na njihovo gmotno stanje in družbeni položaj. Ker naj bi sistem brezplačne pravne pomoči omogočal učinkovito uresničevanje pravic, naj bi bil z ukinitvijo brezplačne pravne pomoči na prvi stopnji kršen tudi 22. člen Ustave. Zakonodajalec naj bi posegel tudi v načelo varstva zaupanja v pravo, ker naj bi prosilcem za azil poslabšal položaj brez razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 25. členom Ustave, ker naj bi bilo zaradi prekluzije navajanja novih dejstev in dokazov v postopku pred Upravnim sodiščem pomembno zagotavljati ustreznega pravnega svetovalca prav v postopku na prvi stopnji. Člen 5 ZAzil-D naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave tudi zato, ker razlikuje med višino nagrade za opravljeno delo, ki jo pridobijo svetovalci za begunce, in višino nagrade, ki pripada odvetnikom. Menijo, da sta način imenovanja in določanje plačila za opravljene storitve brez razloga urejena drugače kot pri odvetnikih. Predlagatelji menijo, da tako svetovalci za begunce kot odvetniki opravljajo enako zahtevne naloge. Predlagatelji navajajo, da je 6. člen ZAzil-D v neskladju z 2., z 22., s 23. in s 25. členom Ustave. V 6. členu ZAzil-D je urejeno ravnanje s tujcem, ki izrazi namen vložiti prošnjo za azil. Predlagatelji menijo, da sta kršeni načelo jasnosti ter določnosti predpisov in načelo sorazmernosti. Izpodbijana določba naj bi omogočala različno razlago pristojnosti policije v predhodnem postopku. Policija naj bi v predhodnem postopku odločala o tem, ali bo imel tujec pravico vložiti prošnjo za azil ali naj bi se ga obravnavalo po zakonu, ki ureja tujce. Takšna ureditev naj bi omogočala, da bi moral tujec nemudoma zapustiti državo, ne da bi se odločalo o njegovi prošnji za azil. Menijo, da za takšno ureditev ni izkazana javna korist, saj finančni interes države, da čimprej zaključi azilni postopek, ne more odtehtati pravice do sodnega varstva in pravnega sredstva. Ureditev naj bi bila tudi v neskladju z 31. in s 33. členom Konvencije o statusu beguncev in Protokol o statusu beguncev (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in 17/67 – Ženevska konvencija) ter v nasprotju z evropskim pravnim redom. člen 6 ZAzil-D naj bi bil tudi v neskladju z 22. členom Ustave, saj prosilcu za azil ne zagotavlja aktivnih procesnih pravic. Prosilcu za azil naj bi bil zaradi odločitve policije v predhodnem postopku onemogočen dostop do organa, ki vodi postopek za pridobitev azila. V predhodnem postopku naj ne bi bili določeni pravila postopka, kriteriji za odločanje, oblika odločanja in pravna sredstva zoper odločitev. Prizadeti osebi ne bi bila omogočena udeležba v postopku. Ker naj tujec ne bi imel možnosti, da bi v predhodnem postopku zavaroval svoj položaj s pravnimi sredstvi in naj ne bi imel zagotovljenega sodnega varstva, naj bi bil 6. člen ZAzil-D tudi v neskladju s prvim odstavkom 23. člena in 25. členom Ustave. Predlagatelji predlagajo tudi začasno zadržanje izpodbijanih določb.
2. Pobudniki izpodbijajo številne določbe ZAzil-D, s katerimi se spreminja azilni postopek. Člen 2 ZAzil-D k pojmom, ki jih uporablja Zakon o azilu (v nadaljevanju ZAzil), dodaja opredelitev novih izrazov, ki jih uporablja ZAzil-D. Člen 7 ZAzil-D spreminja 27. člen ZAzil, ki ureja omejitev gibanja prosilcem za azil. Člen 8 ZAzil-D dodaja nov odstavek v 29. členu ZAzil, ki ureja zaslišanje prosilca za azil. Člen 9 ZAzil-D spreminja 34. člen ZAzil, ki ureja odločbo organa na prvi stopnji. Člen 11 ZAzil-D spreminja drugi odstavek 37. člena ZAzil, ki ureja pravna sredstva zoper sklep o zavrženju prošnje za azil. Člen 14 ZAzil-D dodaja nov 40.a člen ZAzil, ki ureja dublinski postopek. Člen 15 ZAzil-D dodaja nova drugi in tretji odstavek v 41. člen ZAzil, s katerima je urejeno ravnanje s ponovno prošnjo za azil. Člen 16 ZAzil-D spreminja 42. člen ZAzil, v katerem je urejen umik prošnje za azil. Člen 17 ZAzil-D spreminja 43. člen ZAzil, ki ureja pravice prosilcev za azil. Člen 19 ZAzil-D dodaja nov 45.b člen ZAzil, ki ureja razselitev prosilcev za azil. Člen 21 ZAzil-D dodaja nova 46.a in 46.b člena(*1), ki urejata pravico do dela prosilca za azil in pomoč pri vzdrževalnih delih v azilnem domu. Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, z 19., z 20., z 21., z 22., s 23., s 25., z 32., s 34. in s 35. členom Ustave. Predlagajo tudi začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb, razen 8., 21. in 22. člena ZAzil-D. Navajajo, da izpodbijane določbe posegajo v tako pomembne ustave pravice (pravica do življenja, pravica do svobode, pravica do človeškega dostojanstva), da so škodljive posledice, ki bi lahko nastale, nepopravljive.
3. Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje navaja, da z izvrševanjem izpodbijanih določb ZAzil-D ne more priti do škodljivih posledic. Pri vodenju azilnega postopka naj bi se podrejeno uporabljale določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP), zato naj bi imel prosilec za azil vse pravice, ki jih ta zakon ureja, zlasti pravico do uporabe lastnega jezika ali jezika, ki ga razume, in tudi pravico do pooblaščenca. Pristojni organ naj bi bil dolžan po uradni dolžnosti ugotoviti dejansko stanje, prosilec za azil pa naj bi bil dolžan pojasniti vse okoliščine, ki naj bi utemeljile njegovo prošnjo. Zato naj v tem delu postopka ne bi šlo za pravna vprašanja. Pristojni organ naj bi bil dolžan skrbeti, da nevednost in neukost prosilcev za azil ne ni bili v njihovo škodo. Dolžan naj bi bil tudi obvestiti predstavnike Visokega komisariata. Zoper odločbo na prvi stopnji naj bi prosilec za azil imel sodno varstvo, kjer ima zagotovljeno brezplačno pravno pomoč. Državni zbor meni, da je prosilcu za azil zagotovljeno zadostno pravno varstvo. V 6. členu ZAzil-D naj bi bil urejen predhodni postopek, ki naj ne bi bil del azilnega postopka. Državni zbor navaja, da je nezakonit vstop ali nezakonito bivanje v Sloveniji prekršek, za obravnavanje katerega je pristojna policija. Navedeni postopek naj bi se vodil na podlagi zakona, ki ureja prekrške. Pravno varstvo naj bi bilo zagotovljeno v tem postopku. Če taka oseba izrazi namen, vložiti prošnjo za azil, naj bi bil prekrškovni organ dolžan ugotoviti okoliščine, ki naj bi izkazovale verjetnost obstoja pogojev za priznanje azila. Tudi v teh primerih naj bi zakon, ki ureja tujce, zagotavljal uspešno uveljavljanje pravice do azila in preprečevanje zatrjevanih škodljivih posledic. Državni zbor tudi meni, da izvrševanje 2., 7., 9., 11., 14., 15., 16. člena, drugega odstavka 17. člena in 19. člena ZAzil-D ne more povzročiti težko popravljivih škodljivih posledic. Spremembe v ZAzil-D naj bi prosilcem za azil zagotavljale zadostno varstvo, tako da naj bi bil nastanek morebitnih škodljivih posledic izključen ali bi jih bilo mogoče preprečiti s predpisanimi pravnimi sredstvi.
4. Vlada v mnenju navaja, da je primarni namen ZAzil-D uveljavitev določb, ki tvorijo enotni evropski azilni sistem, in uvedba zakonitih, učinkovitih in hitrih azilnih postopkov, ki nudijo potrebno zaščito državljanom tretjih držav in omogočajo integracijo v slovensko družbo. Slovenija mora prenesti direktive Evropske unije(*2) v nacionalno zakonodajo. Meni, da obstoječi azilni postopki trajajo predlogo, zato niso hitri in učinkoviti. Obstoječa azilna zakonodaja naj ne bi omogočala enotnega azilnega postopka. ZAzil-D naj bi v nekaterih primerih uvajal višje standarde procesnih jamstev, kot jih določa Direktiva Sveta 2005/85/ES. Vlada meni, da z izvajanjem 6. člena ZAzil-D ne more priti do težko popravljivih škodljivih posledic, saj je vsakomur, ki jasno izrazi potrebo po zaščiti Republike Slovenije, nemudoma omogočeno, da vloži prošnjo za azil. Osebe se naj ne bi kaznovalo za prekršek. Do pravnomočno končanega azilnega postopka naj oseba v nobenem primeru ne bi bila vrnjena v državo, v kateri bi bilo življenje ogroženo. Ker naj bi bili zagotovljeni učinkovito pravno sredstvo in sodno varstvo ter izvajanje načela nevračanja, naj ne bi moglo priti do težko popravljivih škodljivih posledic. V primeru nezakonitega vstopa v Republiko Slovenijo naj bi bil policist prva oseba, s katero se tujec sooči. V navedenih primerih naj bi šlo za presumpcijo storitve prekrška, zato naj bi moral policist zbrati dodatna pojasnila, ki naj bi omogočala, da bi se izkazala dejanska potreba tujca po mednarodni zaščiti. Policija naj bi v sodelovanju z azilnim organom ugotavljala skladnost izjave s pogoji za mednarodno zaščito. Če naj še vedno ne bi bilo jasno, ali je izjava tujca predmet azilnega postopka, se naj bi ravnalo po načelu "v dvomu v korist" in naj bi se tujca prepeljalo v azilni dom. Navedeno delo policije se naj ne bi štelo za odločanje v azilnem postopku. Glede na navedeno naj bi imel prosilec za azil poleg vseh ostalih garancij zagotovljeno sodno varstvo tudi v morebitnem postopku za prekršek nezakonitega prehoda državne meje. Vlada meni, da izvrševanje 5. člena v povezavi s tretjim odstavkom 17. člena ZAzil-D ne more povzročiti nepopravljivih škodljivih posledic. Uradna oseba naj bi morala po uradni dolžnosti vsestransko obravnavati okoliščine potrebe po zaščiti. K celovitemu preverjanju in ugotavljanju dejanskega stanja naj bi uradno osebo zavezovali peti in šesti odstavek 24. člena, 29. člen ter 33. člen ZAzil. Uradna oseba naj bi morala skrbeti, da nevednost in neukost prosilcev za azil nista v škodo njihovim pravicam. V postopku pred Upravnim sodiščem in v primeru pritožbe pred Vrhovnim sodiščem naj bi se ugotovila pravilnost prvostopenjske odločitve. Sodišče naj bi izvedlo vse dokaze, za katere bi menilo, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti odločbi. Vlada tudi meni, da izvrševanje 2., 7., 9., 11., 14., 15., 16. člena, drugega odstavka 17. člena in 19. člena ZAzil-D ne more povzročiti težko popravljivih škodljivih posledic. Meni, da je predlog za začasno zadržanje v pobudi utemeljen na kratko in splošno.

5. Ustavno sodišče je pobudo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zahtevo.
6. Ustavno sodišče lahko na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakona, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
7. Ustavno sodišče je v obravnavanem primeru najprej ocenilo možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic tujcem, ki bi izrazili namen, vložiti prošnjo za azil, če bi se izvrševale določbe prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 26. člena ZAzil. Te določajo postopek obravnave tujca, ki je nezakonito vstopil ali nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji in je izrazil namen, vložiti prošnjo za azil. Na njihovi podlagi bi bil tujec lahko po predhodni obravnavi policije prisilno odstranjen z ozemlja Republike Slovenije, pri čemer v tej fazi ustavnosodne presoje še ni jasno, ali bi mu bila pri tem zagotovljena zadostna procesna jamstva. Če bi Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da ta niso zadostna in da so zato te določbe Zakona v neskladju z Ustavo, bi tujcem, ki bi se v času trajanja ustavnosodne presoje v tej zadevi znašli v položaju iz prvega odstavka 26. člena Zakona, lahko nastale ne le težko, temveč nepopravljive škodljive posledice.
8. Ustavno sodišče je ocenilo tudi možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic prosilcem za azil zaradi izvrševanja določb drugega stavka drugega odstavka 37. člena in drugega stavka drugega odstavka 41. člena ZAzil. Ti določbi, drugače kot 40. člen ZAzil, po katerem je odstranitev tujca dopustna šele na podlagi pravnomočne odločbe o zavrnitvi prošnje za azil, določata, da vložena tožba ne zadrži izvršitve sklepa o zavrženju prošnje za azil, če prosilec prihaja iz varne tretje države, in izvršitve sklepa o zavrženju ponovne prošnje za azil. Res je, da gre za posebna položaja, vendar bi tudi v tem primeru, če bi bil lahko po vročitvi (še pred pravnomočnostjo) navedenih sklepov prisilno odstranjen z ozemlja Republike Slovenije, prosilcu za azil s tem nastale nepopravljive posledice.
9. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izvrševanje prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 26. člena, drugega stavka drugega odstavka 37. člena in drugega stavka drugega odstavka 41. člena ZAzil do končne odločitve zadržalo (1. točka izreka).
10. Začasno zadržanje drugega stavka drugega odstavka 37. člena in drugega stavka drugega odstavka 41. člena ZAzil pomeni, da se bo do končne odločitve Ustavnega sodišča tudi v teh primerih uporabljala določba 40. člena ZAzil, po kateri se sme tujec odstraniti šele z nastopom pravnomočnosti. V primeru zadržanih določb je to z nastopom pravnomočnosti sklepa o zavrženju. Glede zadržanja prvega do četrtega odstavka 26. člena ZAzil pa je položaj drugačen. Začasno zadržanje teh določb ne pomeni vzpostavitve veljavnosti določb, kakršne so veljale pred sprejetjem ZAzil-D. Golo začasno zadržanje bi v tem delu povzročilo pravno praznino. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve začasnega zadržanja prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 26. člena ZAzil. Po njem morajo pristojni organi za nadzor prehajanja čez državno mejo in drugi državni organi ali organi lokalnih skupnosti v času učinkovanja zadržanja tujca, ki nezakonito vstopi ali nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji in izrazi namen, vložiti prošnjo za azil, takoj napotiti v azilni dom, vloženo prošnjo za azil oziroma uradni zapisnik o izjavi oziroma namenu tujca, da zaprosi v Republiki Sloveniji za zaščito na podlagi drugega ali tretjega odstavka 1. člena ZAzil, pa skupaj z morebitnimi drugimi podatki brez odlašanja predložiti pristojnemu organu (2. točka izreka).
11. Glede drugih izpodbijanih določb, za katere je bilo predlagano začasno zadržanje njihovega izvrševanja, je Ustavno sodišče ugotovilo, da posledice, ki jih zatrjujejo predlagatelji in pobudniki, niso takšne, da jih ne bi bilo mogoče odpraviti v postopku sodnega varstva oziroma v postopku z morebitno ustavno pritožbo. Ker niso izpolnjeni pogoji iz 39. člena ZUstS, je Ustavno sodišče predlog za zdržanje izvrševanja teh določb zavrnilo (3. točka izreka).

12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno. Tretjo točko izreka je sprejelo soglasno, razen v delu glede 16. člena in pete alineje prvega odstavka 43. člena, v katerem je tretjo točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti enemu; proti je glasovala sodnica Modrijan.

(*1) Pobudniki izpodbijajo tudi 22. člen ZAzil-D, vendar iz navedb v pobudi izhaja, da izpodbijajo 46.b člen ZAzil, ki je dodan v 21. členu ZAzil-D.

(*2) Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. 4. 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite, Direktiva Sveta 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil in Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah.