Številka U-I-172/05-21
Datum: 23. 3. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sindikata pridobivanja energetskih surovin Slovenije, ki ga zastopa predsednik Jože Janežič, in Zveze delovnih invalidov Slovenije, ki jo zastopa predsednik Miran Krajnc, na seji dne 23. marca 2006

1. Točka 20 člena 20 in osmi odstavek 121. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 54/04, 56/04 – popr., 62/04 – popr., 63/04 – popr., 80/04, 139/04 in 17/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 115/05 in 21/06 – ur. p. b.) nista v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 106. člena Zakona o dohodnini se zavrne.

1. Sindikat pridobivanja energetskih surovin Slovenije izkazuje upravičenost za vložitev zahteve z odločbo, da je določen kot reprezentativni sindikat v dejavnosti pridobivanja premoga, Zveza delovnih invalidov Slovenije pa z odločbo o priznanju reprezentativnosti za invalide s statusom delovnega invalida. Vlagatelja izpodbijata 19. točko 20. člena Zakona o dohodnini (v nadaljevanju ZDoh-1), ki je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 115/05 – ZDoh-1D) preštevilčena v 20. točko 20. člena ZDoh-1, ter četrti odstavek 106. člena in osmi odstavek 121. člena ZDoh-1. Določbe naj bi neutemeljeno razlikovale med različnimi prejemki invalidov. Zato naj bi bili invalidi v neenakopravnem položaju, neenako obravnavani ter deležni neenakega varstva, ki jim ga zagotavlja prvi odstavek 52. člena Ustave. Pri tem prilagata vlagatelja še odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, s katero je bilo nekemu zavarovancu kot delovnemu invalidu III. kategorije invalidnosti zaradi posledic poškodbe pri delu priznano nadomestilo zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu.
2. Točka 20 člena 20 ZDoh-1 naj bi bila neustavna, ker med prejemke iz naslova invalidnosti, ki so oproščeni plačila dohodnine, ne uvršča prejemkov delovnih invalidov iz naslova nadomestila za invalidnost ter delnih invalidskih pokojnin. Zato morajo invalidi II. in III. kategorije invalidnosti te prejemke prijaviti v davčni napovedi in plačati dohodnino. Posledično naj bi tako dobili manj, kot jim je bilo z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje odmerjeno na podlagi Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPIZ-1), čeprav naj ne bi šlo za prejemke iz dela, temveč za prejemke iz naslova invalidnosti, ki bi jih morali prejeti v celotnem neto znesku.
3. Neustavnost četrtega odstavka 106. člena ZDoh-1 naj bi bila v prenizki olajšavi, neustavnost osmega odstavka 121. člena ZDoh-1 pa v tem, da možnost znižanja stopnje akontacije ne velja za prejemke delovnih invalidov, ki nimajo stalnega prebivališča v Sloveniji.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
5. Svoje mnenje je poslalo Ministrstvo za finance. Poudarilo je, da je v ZDoh-1 uveljavljeno načelo, da so obdavčeni vsi dohodki fizičnih oseb, razen izrecno izvzetih, ter da so med oprostitvami predvsem dohodki socialnovarstvene narave. Tako sta obdavčena tudi delna invalidska pokojnina ter nadomestilo za invalidnost, in sicer enako kot pokojnine, s tem da je zavezanec upravičen do osebne olajšave v obliki zmanjšanja dohodnine. Hkrati je še opozorilo, da izvirajo nekateri prejemki iz naslova invalidnosti iz sistema socialnega zavarovanja, drugi pa iz sistema socialnega varstva. Poleg tega se navedeni prejemki razlikujejo še po namenu. Namen prejemkov, ki izvirajo iz zmanjšane zmožnosti invalida za pridobivanje dohodka, je v nadomestitvi izgube dohodka, do katere je prišlo zaradi nastanka invalidnosti. Namen prejemkov, ki temeljijo na povečanih potrebah oseb s telesno okvaro, pa je v zagotovitvi sredstev za pokritje stroškov, ki izvirajo iz teh povečanih potreb. Navedeno upošteva tudi ZDoh-1. Tako so dohodki za pokritje povečanih potreb invalida, ki imajo praviloma naravo socialnovarstvenih pomoči, oproščeni plačila dohodnine. Dohodki, ki nadomeščajo dohodek, izgubljen zaradi nastale invalidnosti, in ki izvirajo iz sistema socialnega zavarovanja, pa so obdavčeni z dohodnino enako kot drugi dohodki iz socialnega zavarovanja (npr. pokojnine), s tem da je obdavčitev znatno zmanjšana oziroma odpravljena z osebno olajšavo (tretji in četrti odstavek 106. člena ZDoh-1). Ministrstvo za finance je tudi pojasnilo, da se na podlagi osmega odstavka 121. člena ZDoh-1, ki omogoča znižano stopnjo akontacije, zavezanec, ki oceni, da bi bila akontacija dohodnine previsoka glede na letno dohodnino, izogne preplačilu in s tem vračilu preveč plačane dohodnine ob letni odmeri davčne obveznosti. Prav tako je pojasnilo, da priznanje osebne olajšave za rezidente (četrti odstavek 106. člena ZDoh-1) ne pomeni neutemeljenega razlikovanja nerezidentov, saj so rezidenti zavezani plačati dohodnino od vseh svojih dohodkov, ne glede na vir, nerezidenti pa samo od dohodkov z virom v Sloveniji. Zato Ministrstvo za finance meni, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.

6. Ustavno sodišče je vlogo Sindikata pridobivanja energetskih surovin Slovenije in Zveze delovnih invalidov Slovenije obravnavalo kot pobudo, čeprav je bila naslovljena kot zahteva. Po osmi alineji prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vloži zahtevo za uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Takšno kvalificirano reprezentativnost določa Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – ZRSin), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog, dejavnosti ali poklicev (8. člen), kar vlagatelja, kot je razvidno iz priloženih odločb, nista. Iz odločb Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104-04-0001/96 z dne 22. 4. 1996 in št. 116-02-014/03 z dne 16. 9. 2004 namreč izhaja, da je Sindikat pridobivanja energetskih surovin Slovenije reprezentativni sindikat v dejavnosti pridobivanja premoga, Zveza delovnih invalidov Slovenije pa je reprezentativna invalidska organizacija. Kot takšna vlagatelja nista upravičena vložiti zahteve v smislu navedene določbe ZUstS (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-91/97 z dne 2. 2. 2001, Uradni list RS, št. 19/01 in OdlUS X, 16). Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča pa izkazuje sindikat pravni interes za vložitev pobude, čeprav izpodbijani predpis ne posega neposredno v njegove lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, če bi lahko vplival na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese sindikat predstavlja in zastopa (glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-285/97 z dne 12. 2. 1998, OdlUS VII, 29). Ker torej pravni interes Sindikata pridobivanja energetskih surovin Slovenije ni sporen, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje pravnega interesa Zveze delovnih invalidov Slovenije.
7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in nadaljevalo z odločanjem o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.
8. Pobudnika zatrjujeta neskladje 20. točke 20. člena ZDoh-1 z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker med prejemke, od katerih se dohodnina ne plačuje, ne uvršča tudi delne invalidske pokojnine in nadomestila za invalidnost, izplačana po ZPIZ-1.
9. Po ZPIZ-1 je invalidnost podana, če se zaradi sprememb v zdravstvenem stanju, ki jih ni mogoče odpraviti z zdravljenjem ali ukrepi medicinske rehabilitacije in so ugotovljene skladno z ZPIZ-1, zavarovancu zmanjša zmožnost za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje (prvi odstavek 60. člena). Invalidnost je po drugem odstavku 60. člena ZPIZ-1 razvrščena v tri kategorije: (1) I. kategorija – če zavarovanec ni več zmožen opravljati organiziranega pridobitnega dela ali če je pri njem podana poklicna invalidnost, nima pa več preostale delovne zmožnosti, (2) II. kategorija – če je zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za 50% ali več in (3) III. kategorija – če zavarovanec s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa, oziroma če je zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za manj kot 50% ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je razporejen. Pri tem ima zavarovanec, pri katerem je podana III. kategorija invalidnosti, če ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje, in zavarovanec, pri katerem je nastala II. kategorija invalidnosti po dopolnjenem 50. letu starosti in ima preostalo delovno zmožnost za opravljanje določenega dela vsaj s polovico polnega delovnega časa, pravico do dela s krajšim delovnim časom in pravico do delne invalidske pokojnine (prvi odstavek 93. člena ZPIZ-1). Delna invalidska pokojnina se odmeri v odstotku, ki ustreza skrajšanju polnega delovnega časa, od invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti (drugi odstavek 93. člena ZPIZ-1). Zavarovanec, pri katerem je nastala invalidnost II. kategorije po dopolnjenem 50. letu starosti ali invalidnost III. kategorije, če je zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za manj kot 50% ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je razporejen, pa ima pravico do nadomestila za invalidnost, če ob nastanku invalidnosti ni bil zaposlen oziroma ni bil obvezno zavarovan ali mu je delovno razmerje prenehalo neodvisno od njegove volje oziroma krivde ali je delovno razmerje prekinil po lastni volji ali krivdi ali se je zaposlil na drugem delovnem mestu (prvi odstavek 94. člena ZPIZ-1).
10. Iz zgoraj podane definicije invalidnosti izhaja, da gre za obravnavo zavarovančevih sprememb v zdravstvenem stanju z vidika njegovih splošnih in poklicnih delovnih zmožnosti. Za primere, ko so te zmožnosti zavarovanca omejene oziroma zmanjšane, predvideva ZPIZ-1 denarna nadomestila. Namen teh prejemkov je nadomestiti oziroma omiliti prizadetost pridobitne zmožnosti, ki se odraža v znižani višini dohodka, ki ga invalidni zavarovanec še lahko ustvari glede na svojo delovno zmožnost. Ker se s temi prejemki nadomešča tisto, kar bi zavarovanec sicer sam zaslužil, je zakonodajalec določil, da se ti prejemki z davčnega vidika obravnavajo enako kot druga plačila za opravljeno delo – so obdavčeni. Ker sodi navedena odločitev v polje proste presoje zakonodajalca, je ustavnosodna presoja takšne zakonske ureditve zadržana. Ustavno sodišče bi lahko vanjo poseglo samo v primeru, če bi šlo za očitno nerazumno ureditev. Ustavno sodišče je tako pri presoji izpodbijane odločitve upoštevalo, da posledica spremenjenega zdravstvenega stanja, zaradi katerega je samo po sebi oteženo normalno delovanje organizma, ni nujno spremenjena delovna zmožnost. Tako npr. amputacija noge praviloma ne vpliva na sposobnost opravljanja pisarniškega dela oziroma "sedečega poklica", saj se delovna zmožnost ugotavlja glede na sposobnost opravljanja dotedanjega dela. Nedvomno pa se v navedenem primeru v znatni meri spremeni dotedanja kakovost življenja, saj gre za objektivno oviro pri opravljanju drugih življenjskih potreb. Zato so prav za takšne primere predvidena posebna nadomestila – prejemki za odškodovanje prizadetosti in problemov, ki kot posledica okvare organizma otežujejo aktivnosti organizma in zahtevajo večje napore pri zadovoljevanju življenjskih potreb – ki glede na svojo naravo niso predmet obdavčitve z dohodnino.
11. Tako se na podlagi 20. točke 20. člena ZDoh-1 dohodnine ne plača od "invalidnine, invalidskega dodatka in dodatka za posebno invalidnost po zakonu o vojnih invalidih in zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter nadomestila za invalidnost po zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb". Nadomestilo za invalidnost po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Uradni list SRS, št. 41/83 – ZDVDTP) je namreč oblika družbenega varstva (3. člen) zmerno, težje in težko duševno ter najtežje telesno prizadetih oseb, ki se ne morejo usposobiti za samostojno življenje in delo in pri katerih je ugotovljeno, da je prizadetost nastala v otroški oziroma mladostni dobi do dopolnjenega 18. leta starosti oziroma v času rednega šolanja, vendar najdlje do dopolnjenega 26. leta starosti (1. člen). Invalidnina, invalidski dodatek in dodatek za posebno invalidnost po Zakonu o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95 in nasl. – v nadaljevanju ZVojI) pa so pravice vojnega invalida (11. člen), tj. osebe, ki je v okoliščinah po ZVojI kot neposredno posledico teh okoliščin brez svoje krivde dobila najmanj 20% okvaro zdravja zaradi poškodbe ali bolezni ali poslabšanja bolezni, ki jo je imela že prej, ali za katero sicer ni mogoče zanesljivo ugotoviti, da so jo povzročile te okoliščine, vendar je mogoče sklepati, da so vojne razmere znatno vplivale, da se je pojavila (1. člen). Po ZPIZ-1 pa je npr. invalidnina nadomestilo za izgubo, bistvenejšo poškodovanost ali znatnejšo onesposobljenost posameznih organov ali delov telesa, kar otežuje aktivnost organizma in zahteva večje napore pri zadovoljevanju življenjskih potreb, ne glede na to, ali ta okvara povzroča invalidnost ali ne (prvi odstavek 143. člena). Pri tem so do invalidnine upravičeni tudi delovni invalidi, saj ima na podlagi drugega odstavka 144. člena ZPIZ-1 zavarovanec pravico do invalidnine ne glede na to, ali uživa tudi kakšno drugo pravico po ZPIZ-1.
12. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nerazumnosti, saj se posamezni prejemki telesno oziroma duševno prizadetih oseb razlikujejo glede na namembnost; medtem ko so nekateri namenjeni odškodovanju pridobitne zmožnosti, so drugi namenjeni odškodovanju zaradi spremenjene kakovosti življenja. Glede na to namembnost morebitna upravičenost do nadomestila zaradi spremenjene pridobitne zmožnosti ne izključuje upravičenosti do nadomestila zaradi spremenjene kakovosti življenja. To pomeni, da je posamezni zavarovanec lahko upravičen do prejemkov iz obeh naslovov, pri čemer od prejemka iz naslova spremenjene delovne zmožnosti plača davek, od prejemka iz naslova spremenjene kakovosti življenja pa ne. Ker načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih stanj in različno obravnavanje različnih stanj, je po namembnosti mogoče različne prejemke obravnavati različno. Zato neenaka davčna obravnava prispevkov, namenjenih odškodovanju različnih telesnih oziroma duševnih prizadetosti oseb, ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V presojo, ali je taka davčna obravnava primerna, pa se Ustavno sodišče ne more spuščati.
13. Pobudnika nadalje menita, da je v neskladju z Ustavo tudi ureditev, po kateri delovni invalidi brez stalnega prebivališča v Sloveniji nimajo možnosti plačevanja znižane stopnje akontacije dohodnine. Zato zatrjujeta neskladje z načelom enakosti še za osmi odstavek 121. člena ZDoh-1.
14. Dohodnina se odmerja na letni ravni; med letom plačana dohodnina se šteje za akontacijo dohodnine. Če je znesek odmerjene dohodnine na letni ravni večji od zneska med letom plačane akontacije dohodnine, zavezanec doplača razliko dohodnine. Če je znesek odmerjene dohodnine na letni ravni manjši od zneska med letom plačane akontacije dohodnine, se zavezancu razlika dohodnine vrne (117. člen ZDoh-1). Vendar velja navedeno le za davčnega zavezanca, ki je rezident (ima uradno prijavljeno stalno prebivališče v Sloveniji, 1. točka 6. člena ZDoh-1), saj se le njemu akontacija dohodnine odšteje od dohodnine, ki se mu odmeri za posamezno davčno leto (tretji odstavek 118. člena ZDoh-1). Nerezidentu (ki je po drugem odstavku 5. člena ZDoh-1 zavezan za plačilo dohodnine od vseh dohodkov, ki imajo vir v Sloveniji) pa se akontacija dohodnine šteje kot dokončen davek (četrti odstavek 118. člena ZDoh-1), saj se mu dohodnina ne odmerja na letni ravni. Način odmerjanja dohodnine za rezidenta in nerezidenta je torej različen. Zato ureditev, po kateri se ima na podlagi ocene, da bo akontacija dohodnine previsoka glede na pričakovano dohodnino na letni ravni, le rezident možnost odločiti za znižano stopnjo akontacije dohodnine, ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Gre namreč za različno obravnavanje različnih stanj.
15. Pobudnika zatrjujeta tudi neustavnost četrtega odstavka 106. člena ZDoh-1, in sicer zgolj zaradi višine olajšave, ki naj bi bila prenizka. Vprašanje višine olajšave je vprašanje primernosti zakonske ureditve. Ta sama po sebi ne more biti predmet ustavnosodne presoje. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.