Številka: U-I-68/04-14
Datum: 6. 4. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Vide Šilec iz Vitomarcev, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mayr & Pavlovič, o. p., d. n. o., Ptuj, in Hinka Jenulla iz Ljubljane, ki ga zastopa Nevenka Šorli, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 6. aprila 2006

V prvem stavku tretjega odstavka 23. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/2000) se razveljavi del besedila, ki se glasi: »le o zakonitosti upravnega akta in«.

1. Pobudnica Vida Šilec izpodbija tretji odstavek 23. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS), ker zaradi izpodbijane določbe nima pravice do povrnitve stroškov v upravnem sporu, čeprav je v postopku uspela. Pobudnica meni, da izpodbijana ureditev nasprotuje načelu enakosti pred zakonom, ker naj ne bi bilo utemeljenih razlogov za razlikovanje med ureditvijo v davčnem postopku pred upravnimi davčnimi organi ter upravnem sporu v davčni zadevi in med ureditvijo povrnitve stroškov v pravdnem postopku ter v upravnem sporu. Pobudnica se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-252/00 z dne 8. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 105/03 in OdlUS XII, 80). Meni, da stroški postopka v upravnem sporu pomenijo škodo, ki jo je stranka utrpela zaradi nepravilnega delovanja državnega organa, zato naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z 2. in s 26. členom Ustave.
2. Pobudnik Hinko Jenull navaja, da je izpodbijana določba v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena in s 23. členom Ustave. Meni, da vsaka obveznost plačevanja stroškov postopka pomeni poseg v pravico do sodnega varstva. Izpodbijana ureditev, ki določa, da mora vsaka stranka sama nositi svoje stroške ne glede na uspeh postopka, pomeni, da je dostopnost do sodišča odvisna od ekonomskih zmožnosti stranke. Stranka nima pravice do povračila stroškov odvetnika, niti do povračila sodnih taks, čeprav je v sporu uspela. Pobudnik meni, da na odločitev stranke, ali bo uporabila sodno varstvo, ne sme vplivati okoliščina, da bo morala v vsakem primeru sama plačati stroške odvetnika. Pobudnik meni, da ni razumnega in ustavno utemeljenega razloga za tako omejitev pravice iz 23. člena Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pobudnik se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-53/00 z dne 12. 6. 2003 (Uradni list RS, št. 63/03 in OdlUS XII, 66), s katero naj bi Ustavno sodišče razveljavilo vsebinsko enako določbo Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 – ZDSS). Meni, da je tretji odstavek 23. člena ZUS v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz istih razlogov, kot jih je ugotovilo Ustavno sodišče v navedeni odločbi. Meni, da ni razumnega razloga za drugačno ureditev povrnitve stroškov postopka v upravnem sporu o zakonitosti akta v primerjavi z drugimi vrstami postopkov.
3. Državni zbor na pobudi ni odgovoril.
4. Vlada v mnenju navaja, da je sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-252/00 z dne 8. 10. 2003 neustrezno, saj je v njej Ustavno sodišče presojalo utemeljenost razlikovanja posebne ureditve upravnega postopka glede na splošni upravni postopek. V odločbi je zapisalo, da ni ovir za različno urejanje pravnih položajev subjektov v različnih, splošnih in posebnih postopkih, vendar mora za razlikovanje obstajati utemeljen razlog. V konkretni pobudi naj se ne bi bilo mogoče strinjati z uporabljeno analogijo med davčnim postopkom in odločanjem v upravnem sporu. Vlada meni, da sta sodna in upravna oblast samostojni in neodvisni, zato mora biti tudi postopek predmet posebne, samostojne ureditve. Z vidika načela enakosti naj bi bilo treba ločeno presojati postopanje upravnih organov in postopanje sodišč. Navaja še, da izpodbijana določba tudi ni v neskladju s 26. členom Ustave. Iz predpostavk, ki bi morale biti izpolnjene, da bi lahko govorili o kršitvi ustavne pravice iz 26. člena Ustave, naj bi izhajalo, da je ta ustavna pravica namenjena povrnitvi škode, ki jo nosilec oblasti povzroči s svojim protipravnim ravnanjem. Pri obravnavani pobudi pa naj ne bi mogli govoriti o protipravnosti, saj naj bi bilo ravnanje sodišča utemeljeno na veljavni zakonski določbi.

5. Ustavno sodišče je obe vlogi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZUS je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Pobudnica je v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem uspela s svojim zahtevkom, njen zahtevek za povrnitev stroškov pa je bil zavrnjen, zato je vložila pritožbo na Vrhovno sodišče v zvezi s stroški postopka. Pobudnik je vložil ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča, s katero je bil zavrnjen njegov zahtevek za povrnitev stroškov v upravnem sporu. Iz navedenega izhaja, da pobudnika izkazujeta pravni interes za vložitev pobude.
7. Tretji odstavek 23. člena ZUS določa: »Kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta in v sporih iz tretjega odstavka 2. člena tega zakona,(*1) trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Če nastanejo skupni stroški, odloči sodišče, v kakšnem razmerju jih trpijo posamezne stranke.«
8. Pobudnika zatrjujeta, da povzroča tretji odstavek 23. člena ZUS neenakost med posamezniki, ki morajo svoje pravice uveljavljati v upravnem sporu, v katerem sodišče odloča le o zakonitosti upravnega akta, v primerjavi s tistimi, ki razrešujejo spore v pravdnem postopku. V pravdnem postopku za plačilo oziroma povrnitev pravdnih stroškov velja kriterij uspeha v pravdi, v upravnem sporu, v katerem se odloča o zakonitosti upravnega akta, pa mora vsaka stranka sama nositi svoje stroške ne glede na uspeh v postopku. Takšno razlikovanje naj ne bi bilo v skladu z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
9. ZUS glede na obseg pooblastila za sodno kontrolo ločuje dve vrsti upravnih sporov: spor o zakonitosti posamičnega akta in spor polne jurisdikcije. Iz prvega odstavka 23. člena ZUS(*2) izhaja, da je zakonodajalec pri sporih polne jurisdikcije vezal način povrnitve stroškov postopka na pravila pravdnega postopka. Iz prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPP) izhaja, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervientu povrniti stroške. Tretji odstavek 23. člena ZUS pa določa, da vsaka stranka sama nosi svoje stroške. Zato držijo navedbe pobudnikov, da so določeni različni kriteriji za povrnitev stroškov postopka. Iz navedenega izhaja, da so različni kriteriji za povrnitev stroškov postopka, ki jih zatrjujeta pobudnika, določeni že znotraj upravnega spora. Pomembna je torej primerjava med položajem posameznika v sporu polne jurisdikcije s položajem posameznika v sporu o zakonitosti posamičnega akta. Ustavno sodišče je zatrjevano neenakost položajev posameznikov pri povrnitvi stroškov postopka presojalo s tega vidika.
10. Upravni spor je sodni spor med posameznikom ali pravno osebo in javno oblastjo, naperjen zoper akte oziroma dejanja organov oblasti, s katerimi se odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih razmerjih, ki jih ureja javno (upravno) pravo. Kot že izhaja iz te obrazložitve, ima sodišče v upravnem sporu različna pooblastila glede preizkusa izpodbijanega akta in odločanja o njem. ZUS uvaja spor o zakonitosti posamičnega akta in spor polne jurisdikcije. Pri sporu o zakonitosti upravnega akta ima sodišče pooblastilo, da nezakoniti upravni akt odpravi. Če sodišče ugotovi, da je presojani posamični akt nezakonit, ne sme samo odločiti o upravni zadevi, temveč mora zadevo vrniti v novo odločanje upravnemu organu, da odloči o upravni zadevi.(*3) Pri sporu polne jurisdikcije pa ima sodišče ob ugotovljeni nezakonitosti presojanega posamičnega akta pooblastilo, da nezakoniti upravni akt odpravi in samo odloči o upravni zadevi. Sodna odločba v celoti nadomesti odpravljeni upravni akt in s tem neposredno učinkuje na individualno pravno razmerje. Razlika med sporom o zakonitosti upravnega akta in sporom polne jurisdikcije je v primeru, ko sodišče ugotovi nezakonitost presojanega posamičnega akta, v tem, da je na podlagi pravnomočne sodbe, izdane v sporu o zakonitosti posamičnega akta, odločeno samo o zakonitosti presojanega posamičnega akta, ni pa še odločeno o upravni zadevi, ki je predmet presoje. Na podlagi pravnomočne sodbe, izdane v sporu polne jurisdikcije, pa je sodišče odločilo tako o zakonitosti posamičnega akta kot o upravni zadevi.(*4)
11. Ustava ne zahteva, da bi morale biti rešitve glede razdelitve stroškov postopka enake v vseh, sicer medsebojno različnih, sodnih postopkih, vendar mora biti različna ureditev stroškov postopka posledica dejanske različnosti posamezne vrste sporov, katerim razreševanju so namenjeni različni sodni postopki. Sicer o obstoju razumnega razloga za razlikovanje ni mogoče govoriti (odločba št. U-I-53/00). Zato je Ustavno sodišče presodilo, ali različna ureditev stroškov pri sporu polne jurisdikcije in sporu o zakonitosti upravnega akta posledica dejanske razlike med posameznima vrstama sporov.
12. V obravnavani zadevi so sporni kriteriji za povračilo stroškov upravnega spora. ZUS ne določa različnih pravil postopka glede na obseg pooblastil sodišča (ali sodišče odloča o sporu o zakonitosti posamičnega ali o sporu polne jurisdikcije). Zato lahko tožniku v sporu o zakonitosti nastanejo popolnoma enaki stroški, kot mu lahko nastanejo v sporu polne jurisdikcije.(*5)
13. Ne glede na vrsto upravnega spora, v katerem odloča sodišče (spor o zakonitosti ali spor polne jurisdikcije), je s pravnomočno sodbo postopek upravnega spora končan. Morebitno ponovno odločanje o upravni zadevi bo potekalo pred upravnim organom po pravilih upravnega postopka. Čeprav je predmet presoje upravnega organa in sodišča vsebinsko ista upravna zadeva, sta upravni postopek in upravni spor samostojna postopka, zato se ločeno presojajo tudi stroški postopka. O stroških, ki nastanejo med upravnim postopkom, v skladu s pravili Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP) odloči upravni organ z upravnim aktom, s katerim se konča upravni postopek. O stroških upravnega spora mora odločiti sodišče po pravilih, določenih v ZUS. Zato je z vidika zahtevka za povrnitev stroškov upravnega spora kot stranskega zahtevka sodba, izdana v upravnem sporu, za tožnika vedno končna odločitev. Z vidika stroškov upravnega spora je tožnik v sporu o zakonitosti posamičnega akta in v sporu polne jurisdikcije v enakem položaju.
14. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Zato je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi, ali za zakonodajalčevo razlikovanje pri določitvi kriterijev za povrnitev stroškov, čeprav sta tožnika v obeh vrstah upravnih sporov z vidika stroškov v enakem položaju, obstajajo razumni razlogi. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Tudi iz gradiva, ki je bilo na voljo v postopku sprejema ZUS (Predlog Zakona o upravnem sporu – EPA 766 – druga obravnava, Poročevalec DZ, št. 7/96), ni razviden razlog za takšno različno obravnavo enakih položajev.(*6) Ker zakonodajalec ni navedel razumnega, iz narave stvari izhajajočega razloga za različen način povrnitve stroškov pri sporu o zakonitosti posamičnega akta in sporu polne jurisdikcije, je tretji odstavek 23. člena ZUS, v delu, ki določa kriterije za povrnitev stroškov spora o zakonitosti posamičnega akta, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave. Zato ga je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo.
15. Z delno razveljavitvijo izpodbijane določbe v ZUS ni več izrecno urejena povrnitev stroškov v sporu o zakonitosti posamičnega akta. ZUS v prvem odstavku 16. člena določa, da se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe ZPP. Zato delna razveljavitev tretjega odstavka 23. člena ZUS pomeni, da se tudi pri sporih o zakonitosti posamičnega akta odloči o stroških postopka po določbah ZPP. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo presojalo samo v obsegu, v katerem je bila izpodbijana, zato se ni opredelilo do kriterijev za povrnitev stroškov pri sporih iz tretjega odstavka 2. člena ZUS. Zato bo za spore iz tretjega odstavka 2. člena ZUS še naprej v veljavi določba tretjega odstavka 23. člena ZUS.
16. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo v obsegu, kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve, razveljavilo že na podlagi ugotovitve, da je ta v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, se mu v presojo drugih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Tretji odstavek 2. člena ZUS določa: »V upravnem sporu odloča sodišče o sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom določeno drugo sodno varstvo.«

(*2) Prvi odstavek 23. člena ZUS določa: »Če sodišče v upravnem sporu odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristih, odloči o stroških postopka po določbah zakona o pravdnem postopku.«

(*3) Iz 157. člena Ustave izhaja, da je upravni spor predvidoma spor o zakonitosti posamičnega upravnega akta. Iz načela delitve oblasti izhaja, da mora sodna oblast izvrševati svojo funkcijo sodne kontrole na delovanjem izvršilne oblasti, ne pa izvajati upravnoizvršilne funkcije. Če bi sodna veja vedno meritorno odločala, potem ne bi šlo več za sodno kontrolo, ampak za prevzem upravnega odločanja (odločba št. U-I-146/98 z dne 24. 6. 1998, Uradni list RS, št. 51/98 in OdlUS VII, 140).

(*4) Navedena razlika ne nastane, če sodišče s sodbo, izdano v sporu o zakonitosti posamičnega akta tožbo zavrne. S takšno odločitvijo je posledično odločeno tudi o upravni zadevi. Sodišče je s svojo sodbo potrdilo odločitev upravnega organa o upravni zadevi.

(*5) Stroški postopka so izdatki, ki nastanejo med postopkom ali zaradi postopka. To so sodni stroški (stroški za izvajanje posameznih dokazov, stroški dnevnic in potnih stroškov sodnikov pri opravljanju ogleda ipd.) in stroški strank (potni stroški, izguba osebnega dohodka, stroški v zvezi s poštnino, sodnimi taksami, stroški v zvezi z nagrajevanjem odvetnikov, izvedencev, tolmačev).

(*6) V obrazložitvi Predloga Zakona o upravnem sporu je samo navedeno, da se uporaba pravil pravdnega postopka o stroških veže na to, ali gre za spor polne jurisdikcije ali za spor o zakonitosti akta. V primeru spora o zakonitosti akta je določena posebna ureditev v tretjem odstavku 23. člena ZUS.