Številka: U-I-243/04-16
Datum: 13. 4. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Danice Kranjc iz Cerknice, na seji dne 13. aprila 2006

1. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Cerknica (Uradni list RS, št. 51/96, 61/96, 131/03 in 125/04), kolikor predpisuje plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju počitniškega naselja Goričice, se razveljavi.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Cerknica za obdobje od leta 1986 do 2000 (Uradni list RS, št. 34/90 in 51/96) in Popravka Sklepa o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2004 (Uradni list RS, št. 30/04) se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odločbe o odmeri nadomestila št. 425-05-01439/04-CE z dne 15. 7. 2004, Programa priprave sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Cerknica (Uradni list RS, št. 7/03) in Programa priprave sprememb in dopolnitev splošnih prostorskih ureditvenih pogojev za Občino Cerknica (Uradni list RS, št. 106/03) se zavrže.

1. Pobudnica izpodbija Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Cerknica (v nadaljevanju Odlok), kolikor predpisuje plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo) na območju počitniškega naselja Goričice. Izpodbija tudi odločbo o odmeri nadomestila št. 425-05-01439/04-CE z dne 15. 7. 2004 (v nadaljevanju Odločba), Popravek Sklepa o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2004 (v nadaljevanju Popravek Sklepa), Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Cerknica za obdobje od leta 1986 do 2000 (v nadaljevanju Plan), Program priprave sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Cerknica (v nadaljevanju Program/1) in Program priprave sprememb in dopolnitev splošnih prostorskih ureditvenih pogojev za Občino Cerknica (v nadaljevanju Program/2). Navaja, da ima v naselju Goričice kmetijska zemljišča in ni vedela, da se je njihova namembnost spremenila v nezazidana stavbna zemljišča. Zanje naj bi zato morala plačati 600.000 SIT nadomestila, kar naj bi bilo nesorazmerno glede na njen katastrski dohodek od teh zemljišč ter glede na njene druge dohodke in število družinskih članov. Občina naj bi jo silila k prodaji teh zemljišč, vendar naj jih nihče ne bi želel kupiti. Naselje Goričice naj bi bilo namreč brez vodovodnega omrežja, zato naj bi bila odmera nadomestila za to območje nezakonita. Njena nezazidana stavbna zemljišča na njem naj ne bi imela dostopa do javne ceste niti možnosti za priključitev na vodovod ali kanalizacijo, vprašljiva naj bi bila celo njihova priključitev na električno omrežje, ker je to preobremenjeno. Odlok naj bi naselje Goričice opredelil kot turistično območje, čeprav meni, da občinski prostorski plan to naselje ne načrtuje le za turizem, saj na njem tudi stalno prebivajo njena družina in še polovica drugih krajanov. Odlok naj bi njihova nezazidana stavbna zemljišča tudi arbitrarno vrednotil s 15 točkami. Pri tem naj, razen namembnosti območja, ne bi upošteval drugih kriterijev za njihovo vrednotenje. Zato naj bi bili obremenjeni kot na območjih z najrazvitejšo komunalno opremo in naj bi bili zato v neenakem položaju v primerjavi z zavezanci z območij, namenjenih stalnemu prebivanju. Izpodbijani del Odloka naj bi bil zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da naj 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZGO-1) ne bi predvideval plačevanja nadomestila za počitniški namen, temveč le za stanovanjski in poslovni namen. Navaja tudi številne nepravilnosti in nezakonitosti v postopku odmere nadomestila oziroma pri izdaji Odločbe. Očita, da občinski prostorski plan pred sprejemom Plana ni bil objavljen, zato naj tudi Plan ne veljal. Na podlagi 10., 31. in 34. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) naj bi imeli občani pravico, da so obveščeno o času in kraju javne razgrnitve prostorskih aktov in njihovi javni obravnavi, vendar naj takšnega obveščanja za Plan, Program/1 in Program/2 ne bi bilo. Popravek Sklepa naj bi nezakonito določal višjo vrednost točke za izračun nadomestila tudi za nazaj.
2. Občina odgovarja, da je bil prostorski plan iz leta 1990 objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 34, zato ne drži, da naj Plan ne bi veljal. Ta akt naj bi sicer na podlagi Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Cerknica (Uradni list RS, št. 100/04 – v nadaljevanju Plan/1) že prenehal veljati. Občina meni, da Program/1 in Program/2 nista splošna akta, zato naj zanju ne bi veljale zakonske določbe o zagotavljanju javnosti. V postopku priprave in sprejemanja Plana1 naj bi zakonske določbe upoštevali, zato naj bi objavili sklep o javni razgrnitvi in javni obravnavi osnutka tega akta v Uradnem listu Republike Slovenije, v lokalnih časopisih in radiu ter na oglasni deski. Na enak način naj bi zagotovili obveščanje krajanov o javni razgrnitvi in javni obravnavi osnutka prostorskih ureditvenih pogojev. Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ/84) naj bi v 58. členu predvideval plačevanje nadomestila na območjih za stanovanjsko in kompleksno gradnjo. Naselje Goričica naj bi bilo takšno območje, saj so gradnje na njem načrtovane v Planu1 in v prostorskih ureditvenih pogojih. Na podlagi Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju Dogovor) naj bi Odlok to območje uvrstil v II. cono in nezazidana stavbna zemljišča na njem ovrednotil s številom točk. Pri tem naj bi upošteval, da bi vrednost nezazidanih stavbnih zemljišč na tem območju, zaradi njihove lege in naravnih danosti, presegla vrednost stavbnih zemljišč z območij, namenjenih stalnemu prebivanju. Počitniški objekti na njih naj bi bili tudi manjši od objektov, namenjenih stalnemu prebivanju, čeprav naj bi bili stroški njihovega komunalnega opremljanja zaradi konfiguracije terena višji. Vsi lastniki zemljišč naj bi plačevali približno enak znesek nadomestila. V bližini spornega počitniškega naselja naj bi sicer živeli občani tudi stalno, vendar naj bi lastniki počitniških objektov na tem območju živeli prostovoljno oziroma iz drugačnih razlogov in nagibov, kot so na njem občani s stalim prebivališčem. Različno vrednotenje njihovih nezazidanih stavbnih zemljišč naj bi bilo zato utemeljeno. Glede Popravka Sklepa Občina pojasnjuje, da je prišlo pri objavi vrednosti točke do administrativne napake. Iz gradiva za sejo Občinskega sveta, na kateri so določili vrednost točke, naj bi izhajalo, da njena prava vrednost ne velja za nazaj.

3. Pobudnica na podlagi Odloka plačuje nadomestilo na območju počitniškega naselja Goričice, zato izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (Uradni list RS, št. 29/04 in OdlUS XIII, 16) že ugotovilo, da je po 5. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 prenehal veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju ZSZ/97), razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo. Na podlagi te določbe ZSZ/97 je v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ/84. To ureditev dopolnjujejo 180. člen ZUreP-1 in določbe 218. do 218.d člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZGO-1), ki med drugim natančneje opredeljujejo stavbna zemljišča, za katera se lahko odmerja nadomestilo.
5. Odlok v 6. členu razvršča območja stavbnih zemljišč, za katera se plačuje nadomestilo, v cone. Pri tem v II. cono uvršča območje počitniškega naselja Goričice. Pobudnica očita zlasti, da za nezazidana stavbna zemljišča na tem območju plačuje nadomestilo, čeprav na njem ni vodovodnega omrežja. Odlok naj bi bil zato, kolikor ji nalaga plačevanje nadomestila, v neskladju z 58. členom ZSZ/84.
6. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-386/96 z dne 12. 2. 1998 (OdlUS VII, 27) že ugotovilo, da iz 58. člena ZSZ/84 izhaja, da občine lahko določijo plačevanje nadomestila za stavbna zemljišča mestnega značaja, za stavbna zemljišča na območjih, urejenih s prostorskimi izvedbenimi načrti in za stavbna zemljišča zunaj teh območij, če so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Za zadnja od navedenih stavbnih zemljišč torej ni pomembno, s kakšnimi prostorskimi izvedbenimi akti so urejena, temveč le, da so dejansko komunalno opremljena. Pri stavbnih zemljiščih mestnega značaja in pri stavbnih zemljiščih na območjih, urejenih s prostorskimi izvedbenimi načrti, se namreč takšna komunalna opremljenost predpostavlja oziroma je predvidena v prostorskih izvedbenih načrtih. To pomeni, da lahko občine določijo plačevanje nadomestila le za komunalno opremljena zemljišča. Tudi 180. člen ZUreP-1 ter določbe 218. do 218.d člena ZGO-1, ki natančneje opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmerja nadomestilo, tega ne spreminjajo. Četrti odstavek 218.b člena ZGO-1 zato le za nezazidana stavbna zemljišča natančneje določa, kdaj se šteje, da so ta zemljišča oziroma zemljiške parcele na njih komunalno opremljene. Na podlagi citirane določbe ZGO-1 se med drugim šteje v primeru, ko je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele, sprejet občinski prostorski red, da so komunalno opremljene, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.(*1) Za zazidana stavbna zemljišča citirana določba ZGO-1 tega ne predpisuje, ker zanje komunalno opremljenost najmanj z vodovodnim in električnim omrežjem predpisuje že 58. člen ZSZ/84.
7. V obravnavanem primeru gre za območje stavbnih zemljišč, ki so urbanistično načrtovana s prostorskimi ureditvenimi pogoji, na katerem so tudi nezazidana stavbna zemljišča pobudnice. Na podlagi 58. člena ZSZ/84 je zato pomembno, da so ta zemljišča komunalno opremljena, kot to predvideva četrti odstavek 218.b člena ZGO-1. Ker na spornem območju sploh ni vodovodnega omrežja, ni mogoče šteti, da je zemljiške parcele na njem možno priključiti na to omrežje. Sporna zemljišča zato niso komunalno opremljena, kot to predvideva četrti odstavek 218.b člena ZGO-1, zato je Odlok, kolikor zanje nalaga plačevanje nadomestila, v neskladju s citirano določbo Zakona. Ustavno sodišče je zato ta del Odloka razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani del Odloka razveljavilo že iz navedenega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice, ki se nanašajo na ta del Odloka.

8. Plan je na podlagi Plana/1 prenehal veljati. Vendar zatrjevanje pobudnice, da Plan v času njegove veljavnosti ni mogel spreminjati načrtovanja prostora v Občini, ker pred njim veljavni prostorski plan ni bil objavljen, ne drži. Ta prostorski plan je bil namreč objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 34 iz leta 1990. Tudi očitek pobudnice, da na podlagi Popravka Sklepa velja vrednost točke za nazaj, ni utemeljena. Zaradi administrativne napake pri objavi Sklepa je Popravek Sklepa popravil nepravilno objavljeno vrednost točke tako, da ustreza tisti, ki jo je določil Občinski svet s Sklepom. Ustavno sodišče je zato pobudo, kolikor se je nanašala na Plan in Popravek Sklepa, kot očitno neutemeljeno zavrnilo in se pri tem ni spuščalo v presojo pravne narave Popravka Sklepa.

9. Odločba je po svoji pravni naravi konkretni akt in ne predpis. Tudi Program/1 in Program/2 po svoji pravni naravi nista predpisa (tako že Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-25/04 z dne 12. 2. 2004), zato je Ustavno sodišče pobudo, kolikor se nanaša na navedene akte, zaradi nepristojnosti zavrglo.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, drugega odstavka 26. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) V primeru, ko občinski prostorski red še ni sprejet, se po tretjem odstavku 218.d člena ZGO-1 štejejo za takšen akt tudi prostorski ureditveni pogoji.