Št. U-I-57/06-10
Datum: 13. 4. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji dne 13. aprila 2006

1. Izvrševanje Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 20/06) se zadrži do končne odločitve Ustavnega sodišča.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se uporabljajo določbe Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, št. 97/05 – odločba US in št. 100/05 – sklep US) in podzakonski predpisi, sprejeti na njihovi podlagi.

1. Skupina poslank in poslancev Državnega zbora izpodbija ustavnost celotnega Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju ZNOJF-1), ker ukinja neodvisen organ, ne da bi ga nadomestil z drugim organom, ki bi imel primerljivo stopnjo avtonomije ali samostojnosti. To naj bi bilo vsebinsko v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, saj naj bi politično delovno telo Državnega zbora izvajalo nadzorne in izvršilno-upravne funkcije do organov in funkcionarjev v drugih vejah oblasti, do javnih zavodov in poslovnih subjektov. Navajajo tudi, da so določbe 3., 4., 5. in 13. člena v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, in sicer z vidika določnosti pravnih norm in zaupanja v pravo, ter da so določbe 4., 5., 9., 10., 19. in 21. člena v neskladju z 38. členom Ustave, ker naj bi posegale v pravico do informacijske zasebnosti posameznikov.
2. Predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži celoten zakon, saj naj bi z njegovim izvrševanjem nastale težko popravljive posledice, ker Zakon uvaja odpravo neodvisnega organa in prenehanje mandata njegovim članom in predsedniku. Ustavno sodišče naj ob morebitni razveljavitvi take ureditve ne bi imelo učinkovitega sredstva, s katerim bi ta organ in mandate njegovih funkcionarjev spet oživilo. Preoblikovanja evidenc po novem zakonu in javnega objavljanja osebnih podatkov funkcionarjev pa naj, ob morebitni razveljavitvi izpodbijanih določb, sploh ne bi bilo mogoče popraviti z učinkom za nazaj. Zadržanje celotnega zakona naj ne bi imelo nobenih škodljivih posledic, še zlasti, če bi o tem Ustavno sodišče odločilo hitro, ker se do pričetka uporabe novega zakona že sicer uporabljajo določbe prej veljavnega zakona.
3. Ustavno sodišče je zahtevo za oceno ustavnosti ZNOJF-1 s predlogom za začasno zadržanje izvrševanja poslalo v odgovor Državnemu zboru. Za mnenje o zahtevi in predlogu je zaprosilo tudi Ministrstvo za javno upravo.
4. Državni zbor v zvezi s predlogom za začasno zadržanje ni odgovoril. Vlada je poslala mnenje, v katerem nasprotuje začasnemu zadržanju, ker meni, da zaradi izvajanja tega zakona ne bi nastale težko popravljive škodljive posledice. Novi zakon učinkoviteje ter ponekod strožje normira področje konflikta interesov, zato naj bi njegovo zadržanje pomenilo večjo škodo kot izvolitev novih članov komisije, če bi Ustavno sodišče presodilo, da je ukinitev dosedanjega organa neustavna. Delovanje nove komisije naj sicer ne bi kršilo načela delitve oblasti, ker je komisija Državnega zbora že na podlagi Zakona o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZPKor) opravljala funkcijo tovrstnega organa. Mandat članom komisije po ZPKor ne preneha z uveljavitvijo novega zakona, ampak šele s pričetkom njegove uporabe, torej po 90-ih dneh, Državni zbor pa bo komisijo po ZNOJF-1 ustanovil v roku enega meseca po uveljavitvi zakona, tako da naj bi bilo ves čas zagotovljeno učinkovito ugotavljanje nezdružljivosti javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, preprečevanje korupcije pa naj bi bilo v pristojnosti policije in državnega tožilstva. Meni, da personalna sestava komisije ne bi smela biti ključnega pomena za opravljanje nalog komisije, vprašanje mandata članov komisije pa v primerjavi z zagotovitvijo izvajanja ustavnih določb o nezdružljivosti ne bi moglo biti »predmet zahteve za zadržanje izvrševanja zakona«. Po prenehanju mandata naj bi bile poklicnim članom komisije zagotovljene pravice v skladu z zakonom, v položaj nepoklicnih članov komisije pa naj izpodbijana ureditev sploh ne bi posegla. Namen posredovanja osebnih podatkov je določen v zakonu in sicer v okviru nalog nove komisije, Državni zbor pa jih je sposoben ustrezno varovati in hraniti, tako da naj ne bi bilo domnevnega nasprotja z 38. členom Ustave. Z javnostjo teh evidenc naj bi bilo zadoščeno javnemu interesu za zagotovitev javnosti in transparentnosti stanja premoženja javnih funkcionarjev.
5. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) v 39. členu določa, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
6. Tako je Ustavno sodišče v obravnavanem primeru tehtalo na eni strani škodljive posledice, ki bi nastale zaradi začetka izvrševanja novega sistema ureditve nadzora nad nezdružljivostjo opravljanja funkcije s pridobitno dejavnostjo, na drugi strani pa škodljive posledice, ki bi lahko nastale zaradi zadržanja izpodbijanega zakona. Ugotovilo je, da škodljivih posledic, ki bi lahko nastale s postavitvijo in delovanjem nove komisije v Državnem zboru namesto dosedanjega samostojnega državnega organa ali z načinom uporabe pridobljenih osebnih podatkov ali z izvrševanjem posameznih pooblastil nove komisije, kljub morebitni razveljavitvi izpodbijanih določb ali ugotovitvi, da so neskladne z Ustavo, ne bi bilo mogoče odpraviti. Odločitve komisije so namreč izvršljive, zato bi v posameznih zadevah lahko posegle v položaj funkcionarjev (npr. razrešitev oziroma prenehanje mandata, zmanjšanje plače), osebnih podatkov, ki bi bili javno objavljeni, pa ne bi bilo več mogoče učinkovito zavarovati. Po drugi stani pa je nadzor nad konfliktom interesov zagotovljen že po ZPKor, zato začasno zadržanje izvrševanja določb ZNOJF-1 samo po sebi ne more povzročiti nepopravljivih škodljivih posledic, saj ob morebitni ugotovitvi, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo, le zamakne učinkovanje novega sistema. Taka rešitev je v prehodnih določbah ZNOJF-1 za določeno obdobje že sicer predvidena. Zato je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje vseh določb ZNOJF-1. Pri tem je tudi sklenilo, da bo to zahtevo obravnavalo absolutno prednostno, tako da bo čas zadržanja izvrševanja izpodbijanega zakona čim krajši.
7. ZPKor in podzakonski predpisi, sprejeti na njegovi podlagi, so po določbah ZNOJF-1 prenehali veljati, vendar se v obdobju 90 dni po uveljavitvi ZNOJF-1 še uporabljajo. Zaradi zadržanja izvrševanja zakona pa se tudi določba 23. člena ZNOJF-1 o uporabi prej veljavnih predpisov ne bi mogla več uporabljati. Da v takem primeru ne bi prišlo do pravne praznine, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve začasnega zadržanja tako, da se določbe ZPKor in podzakonski predpisi, sprejeti na njihovi podlagi, uporabljajo do končne odločitve Ustavnega sodišča. Ker so tudi posamezne določbe ZPKor izpodbijane pred Ustavnim sodiščem, se bodo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZPKor obravnavale hkrati z zahtevo za oceno ustavnosti ZNOJF-1.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.