Št. U-I-37/05-15
Datum: 20. 4. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Jožeta Grbca iz Novega mesta in drugih, na seji dne 20. aprila 2006

1. Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Novo mesto za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Novo mesto za obdobje od leta 1986 do leta 1990, za območje Žužemberk (Uradni list RS, št. 82/04), se razveljavi.
2. Člen 2 Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselja Žužemberk, Prapreče in Zafara (Uradni list RS, št. 82/04), kolikor v naselju Prapreče razširja morfološko enoto 030 I/A2, se razveljavi.

1. Pobudniki izpodbijajo Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Novo mesto za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Novo mesto za obdobje od leta 1986 do leta 1990, za območje Žužemberk (v nadaljevanju Sprememba Plana), in Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselja Žužemberk, Prapreče in Zafara (v nadaljevanju Sprememba Odloka), kolikor v naselju Prapreče razširja morfološko enoto 030 I/A2. Navajajo, da je začela Občina leta 2000 postopek priprave in sprejemanja prostorskega plana, ki naj bi ga leta 2003 tudi sprejela. S tem postopkom naj bi nato nadaljevala in naj bi v njem sprejela še Spremembo Plana. V nadaljevanju postopka naj zato ne bi bilo javne razgrnitve in javne obravnave osnutka Spremembe Plana, čeprav naj bi s tem aktom spremenila namembnost še približno 26 hektarjev kmetijskih zemljišč (prvotni prostorski plan spreminja namembnost približno 40 hektarjev kmetijskih zemljišč). Sprememba Plana naj bi bila zato v neskladju z 10., 31. in 32. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in s 44. členom Ustave. Pobudniki menijo, da so s Spremembo Plana načrtovane spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč v neskladju tudi s 6. členom ZUreP-1 in z 71. členom Ustave. Ker naj Sprememba Plana ne bi bila dovolj določna, je po stališču pobudnikov izpodbijani akt v neskladju z 2. členom Ustave. Sprememba Plana naj bi pod zaporedno številko 47 načrtovala spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč zaradi širitve poslovnega objekta za proizvodnjo kovinske galanterije. Ker naj bi širitev te gradnje v bivalnem okolju povzročala hrup, emisije in druge škodljive vplive, naj bi bila Sprememba Odloka, s katero naj bi se ta širitev natančneje načrtovala, v neskladju z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 11/99 – OdPSDP) in z 72. členom Ustave. Zaradi te gradnje naj bi Sprememba Odloka posegala tudi v javno korist oziroma v dolino reke Krke, ki naj bi bila naravna znamenitost državnega pomena, in v območje Krajinskega parka. Zato naj bi bila Sprememba Odloka v neskladju s 53. členom Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – ZON) ter s 73. in 74. členom Ustave. Zaradi sporne gradnje naj bi bila Sprememba Odloka v neskladju tudi s 4. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. – ZKZ), z OdPSDP in s 67. členom Ustave.
2. Občina odgovarja, da je začela leta 1999 postopek priprave in sprejemanja prostorskega plana in v njem javno razgrnila in javno obravnavala osnutek tega akta. Po njegovem sprejemu naj bi vodila še dodatna usklajevanja o neuveljavljenih predlogih sprememb namembnosti zemljišč s pristojnimi nosilci urejanja prostora. Poudarja, da je navedene neuveljavljene predloge za spremembo namembnosti zemljišč javno razgrnila in javno obravnavala že v postopku priprave in sprejemanja prostorskega plana. Po dodatnem usklajevanju s pristojnimi nosilci urejanja prostora naj bi pridobila njihova pozitivna mnenja glede teh predlogov, le mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano naj ne bi bilo dano v zakonskem roku 30 dni, zato naj bi se štelo, da ni imelo pripomb. Na osnutek Spremembe Plana naj bi pridobila tudi sklep Vlade o usklajenosti načrtovanih sprememb namembnosti zemljišč z državnimi planskimi akti. Občina meni, da Sprememba Plana ni nov akt, temveč dopolnitev planskega akta, ki naj bi jo sprejela na podlagi navedenih dodatnih usklajevanj. Iz kartografskih prilog Sprememb Plana naj bi izhajalo, da izpodbijani akt dovolj natančno določa namembnost zemljišč, zato naj ne bi bil nejasen. V njem predvidena sprememba namembnosti kmetijskih zemljišč pod zaporedno številko 47 (za razširitev morfološke enote 030 I/A2 v naselju Prapreče) naj bi bila v poseljenem območju, zato naj 6. člen ZUreP-1 ne bi bil kršen. To morfološko enoto naj bi načrtovali prvotni prostorski ureditveni pogoji, zato naj bi jih po sprejemu Spremembe Plana uskladila tako, da je s Spremembo Odloka to morfološko enoto razširila. Območje te morfološke enote naj ne bi segalo v vplivno območje reke Krke niti v morebitni Krajinski park. Občina meni, da pobudniki niso izkazali pravnega interesa za oceno izpodbijanih aktov.

3. Pobudniki so kmetje in lastniki kmetijskih zemljišč, ki jim Sprememba Plana spreminja namembnost ali na te spremembe mejijo, zato izkazujejo pravni interes. Kmetijska zemljišča pobudnika Emila Glaviča so tudi v neposredni soseščini morfološke enote, ki jo izpodbijani del Spremembe Odloka razširja, zato ta izkazuje pravni interes tudi za oceno tega dela Sprememb Odloka. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUreP) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-330/04 z dne 16. 12. 2004 (Uradni list RS, št. 46/05) že presodilo, da so lahko Občine na podlagi drugega odstavka 171. člena ZUreP-1 pripravljale in sprejemale spremembe in dopolnitve prostorskih planskih aktov le do uveljavitve Odloka o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04), to je do 20. 7. 2004. Postopke priprave in sprejemanja teh aktov je pred uveljavitvijo ZUreP-1 urejal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZUN), ki je na podlagi 179. člena ZUreP-1 prenehal veljati. Postopke priprave in sprejemanja prostorskih aktov, ki so jih Občine začele na podlagi ZUN, so lahko nadaljevale in končale po določbah ZUreP-1, pri čemer ni bilo treba uporabljati njegovih določb o prostorski konferenci (tretji odstavek 171. člena ZUreP-1). Pri tem je ZUN v 43. členu določal, da so se ti akti spreminjali oziroma dopolnjevali po postopku, predpisanem za njihov sprejem. To pomeni, da so se po takšnem postopku pripravljale in sprejemale vsakokratne spremembe oziroma dopolnitve teh aktov. Takšna zahteva izhaja tudi iz določb prvega razdelka drugega dela ZUreP-1, ki pod naslovom »Skupne določbe o pripravi in sprejemu prostorskih aktov« urejajo postopke priprave in sprejemanja prostorskih aktov oziroma njihovih sprememb in dopolnitev. Občina zato zmotno meni, da je lahko sprejela Spremembo Plana po postopku, ki je pomenil nadaljevanje postopka predhodno že sprejetih sprememb in dopolnitev prostorskega planskega akta. Ta postopek je bil namreč s sprejemom tega akta končan, zato ga Občina ni mogla nadaljevati kljub temu, da se rok za spremembe in dopolnitve prostorskih planskih aktov še ni iztekel. Postopek priprave in sprejemanja Spremembe Plana se je v obravnavanem primeru začel po sprejemu prostorskega planskega akta v drugi polovici leta 2003, torej po uveljavitvi določb ZUreP-1.
5. Pobudniki očitajo, da v postopku priprave in sprejemanja Spremembe Plana osnutek tega akta ni bil javno razgrnjen in javno obravnavan, zato naj bi bil izpodbijani akt v neskladju z določbami 10., 31. in 32. člena ZUreP-1 ter s 44. členom Ustave.
6. Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) nima samostojne zakonske ureditve, zato na področju urejanja prostora način njenega izvrševanja izhaja iz določb ZUreP-1. Ustavno sodišče je že večkrat odločilo, da sta na področju urejanja prostora javna razgrnitev in javna obravnava prostorskih aktov pomembni zato, ker se takrat prizadeti seznanijo z načrtovano ureditvijo, lahko takrat nanjo reagirajo, tako da pripravljalec akta na podlagi teh odzivov še enkrat pretehta svoj predlog. Javna razgrnitev in javna obravnava s tem prispevata k bolj demokratični, argumentirani in pretehtani prostorski odločitvi (podobno Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-4/00 z dne 8. 11. 2001, OdlUS X, 188). Tudi ZUreP-1 v 31. členu terja, da je treba pred sprejetjem prostorskega akta njegov predlog skupaj s taksativno naštetimi prilogami javno razgrniti najmanj za trideset dni in da je treba takrat organizirati tudi njegovo javno obravnavo.
7. Iz vsebine Spremembe Plana izhaja, da bi bilo treba predlog tega akta pred sprejetjem javno razgrniti in javno obravnavati na način, ki izhaja iz 31. člena ZUreP-1. Vendar v postopku priprave in sprejemanja Spremembe Plana predlog tega akta ni bil javno razgrnjen in javno obravnavan, zato je Sprememba Plana v neskladju z 31. členom ZUreP-1 in tudi s 44. členom Ustave. Ustavno sodišče jo je zato razveljavilo. Ustavno sodišče je Spremembo Plana razveljavilo in ne odpravilo, ker pobudniki niso zatrjevali škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Ker je Ustavno sodišče ta akt razveljavilo že zaradi navedenih razlogov, ni presodilo še drugih očitkov pobudnikov.

8. Sprememba Odloka spreminja oziroma dopolnjuje do takrat veljavne prostorske ureditvene pogoje. Ti so po 22. členu ZUN izvedbeni prostorski akt, s katerim se načrtujejo odločitve o gradnjah ob upoštevanju usmeritev in odločitev iz prostorskih planskih aktov. Sprememba Odloka torej v izpodbijanem delu operacionalizira rešitve iz Spremembe Plana, ki jih je Ustavno sodišče že razveljavilo. Zato je moralo Ustavno sodišče v izpodbijanem delu razveljaviti tudi Spremembo Odloka. Pri tem se ni spuščalo še v vprašanje, ali izpodbijani del tega akta sploh dovolj določno ureja razširitev sporne morfološke enote glede na to, da je bil 50. člen prostorskih ureditvenih pogojev, kolikor je načrtoval to morfološko enoto, z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-20/04 z dne 17. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 110/05) razveljavljen. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani del Spremembe Odloka razveljavilo že iz navedenega razloga, se ni spuščalo še v presojo drugih očitkov pobudnikov.

9. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.