Številka: U-I-122/04-9

Datum: 11. 5. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Western Wireless International, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa predsednik uprave Julien Coustaury, na seji dne 11. maja 2006

1. Člen 8 Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Medobčinski uradni vestnik, št. 16/05 – ur. p. b.), kolikor v 2. skupino uvršča stavbna zemljišča gospodarskih subjektov, ki po standardni klasifikaciji dejavnosti sodijo v področje I skupino 64.2 (telekomunikacije – operaterji mobilne telefonije), se odpravi.
2. Tabela iz 9. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, kolikor zemljišča iz 1. točke izreka te odločbe vrednoti s točkami, se odpravi.
3. Do morebitne drugačne, z razlogi te odločbe skladne ureditve, plačujejo gospodarski subjekti iz 1. točke izreka te odločbe nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča po kriterijih, kot veljajo za zemljišča iz 4. skupine 8. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (ostali poslovni nameni).
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke 4. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča se zavrne.

1. Pobudnica s pobudo, vloženo 4. 5. 2004 izpodbija 3. točko 4. člena ter 8. in 9. člen Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok) v Mestni občini Maribor, kolikor ji nalagajo plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo) za zemljišča, na katerih ima kot operaterka mobilne telefonije v najemu poslovni prostor za opravljanje trgovinske dejavnosti. Navaja, da sodi njena dejavnost po standardni klasifikaciji dejavnosti v področje I skupino 64.2. (telekomunikacije – operaterji mobilne telefonije). Člen 8 Odloka naj bi zato zemljišča, na katerih ima trgovino, uvrščal v 2. skupino zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč. Ta zemljišča naj bi bila po 9. členu Odloka ovrednotena s 15 000 točkami. Zaradi opravljanja svoje dejavnosti naj bi zato plačevala desetkrat višje nadomestilo, kot bi ga, če bi opravljala kakšno drugo dejavnost. Izpodbijane določbe Odloka naj ne bi upoštevale namena nadomestila oziroma lastnosti zemljišč, saj njihova opremljenost vpliva na odmero te dajatve le v 0,69 odstotnem deležu. Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ/84) naj bi v 61. členu primeroma našteval kriterije za odmero nadomestila, zato naj občine ne bi smele predpisati drugačnih. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54/02 in OdlUS XI, 95) že presodilo, da razlikovanje zavezancev za plačilo nadomestila ne sme biti arbitrarno. Razvrščanje stavbnih zemljišč po kriteriju opravljanja dejavnosti naj bi pomenilo prav takšno razlikovanje zavezancev za plačilo te dajatve. Tudi vrednotenje tako razvrščenih stavbnih zemljišč s številom točk naj bi bilo arbitrarno. Izpodbijane določbe Odloka naj bi bile zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Mestna občina naj predpisanih kriterijev za odmero nadomestila ne bi usklajevala z drugimi občinami, zato naj bi bile izpodbijane določbe Odloka v neskladju s 1. členom Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju Dogovor). Nesorazmerno visoka obveznost iz naslova nadomestila za leto 2004 (1 863 896,74 SIT) naj bi zmanjševala njeno konkurenčnost na trgu, zato naj bi bile izpodbijane določbe Odloka v neskladju s 74. členom Ustave. Ker naj Odlok ne bi bil obrazložen, naj bi bil v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Odlok naj bi bil v neskladju tudi z določbama 147. in 153. člena Ustave. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe Odloka odpravi.
2. Mestna občina odgovarja, da je po veljavni zakonodaji višina nadomestila odvisna tudi od dejavnosti, ki se izvaja na zemljiščih oziroma v objektih. Po Odloku naj bi na višino nadomestila vplivali cona, v kateri se nahajajo zemljišča, njihova komunalna opremljenost in izjemne ugodnosti v zvezi z ustvarjanjem dobička. Dogovor naj bi bil pomenil le izhodišče za določanje kriterijev za odmero nadomestila, vendar naj bi lokalne skupnosti te kriterije določale samostojno. Po izpodbijanih določbah Odloka naj bi bili subjekti z enako dejavnostjo obravnavani enako, zato naj ne bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom. Mestna občina pojasnjuje, da nasprotuje morebitni odpravi izpodbijanih določb Odloka, saj naj bi ji takšna odločitev povzročila veliko škodo, ker bi morala zavezancem vračati že plačana sredstva.

3. Pobudnica plačuje nadomestilo za zemljišča, ki so po 8. členu Odloka razvrščena v 2. skupino zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč in so po 9. členu Odloka ovrednotena s 15.000 točkami. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Po 5. točki prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju ZUreP-1) je prenehal veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju ZSZ/97), razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo. Na podlagi te določbe ZSZ/97 je v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ/84. To ureditev dopolnjujejo 180. člen ZUreP-1 in določbe 218. do 218.b člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZGO-1-UPB1), ki med drugim natančneje opredeljujejo stavbna zemljišča, za katera se lahko odmerja nadomestilo.
5. V obravnavanem primeru gre za zazidano stavbno zemljišče, torej za gradbeno parcelo, na kateri je objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, zato je po 218. in 218.b členu ZGO-1-UPB1 odmera nadomestila zanj predvidena. Odlok v 4. členu našteva kriterije za določitev njegove višine. Med njimi sta tudi lega stavbnega zemljišča in vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča. Glede na lego so stavbna zemljišča po 5. in 6. členu Odloka razvrščena v pet območij (oziroma na štiri, od katerih je eno hkrati tudi območje posebnih lokacijskih ugodnosti). Glede na vrsto dejavnosti oziroma namen uporabe so stavbna zemljišča po 8. členu Odloka razvrščena v šest skupin. V 2. skupino so uvrščena zemljišča gospodarskih subjektov, ki po standardni klasifikaciji dejavnosti (SKD) sodijo v področje I skupino 64.2 (telekomunikacije – operaterji mobilne telefonije). Po tabeli iz 9. člena Odloka so ta zemljišča na vseh območjih ovrednotena z enakim številom točk, to je s 15 000 točkami. V primerjavi z njimi so stavbna zemljišča iz 3. skupine (vanjo npr. sodijo zemljišča gospodarskih subjektov, ki opravljajo dejavnost finančnega posredništva, nespecializiranih trgovskih centrov, telekomunikacij – razen operaterjev mobilne telefonije itd.) na vseh območjih ovrednotena s 1500 točkami. Pri vrednotenju stavbnih zemljišč iz 4. skupine (vanjo sodijo zemljišča gospodarskih subjektov, ki jih 8. člen Odloka ne razvršča v skupine, torej za ostale poslovne namene) se upošteva tudi njihova lega tako, da so ta zemljišča ovrednotena z 200 točkami na 3. in 4. območju, s 500 točkami na 2. območju, s 1000 točkami na 1. območju in s 1500 točkami na 1. A območju (območje posebnih lokacijskih ugodnosti).
6. Pobudnica očita zlasti, da so na podlagi 8. in 9. člena Odloka njena zemljišča po merilu, ki upošteva vrsto dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča, obremenjena z nesorazmernim številom točk v primerjavi z zemljišči zavezancev, ki na njih opravljajo druge dejavnosti, kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da je na podlagi izpodbijanih določb Odloka obremenjeno opravljanje njene dejavnosti in ne prednosti ali slabosti stavbnih zemljišč, na katerih to dejavnost opravlja.
7. Po ustaljeni ustavnosodni presoji terja načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi in s tem zvezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-357/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 24/01 in OdlUS X, 42). To pomeni, da lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako. Pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih je dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč na njenem območju in pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk.
8. Mestna občina zgoraj navedenih večkratnih razlik pri vrednotenju stavbnih zemljišč po spornem kriteriju ni pojasnila. Zatrjuje le, da je višina nadomestila odvisna tudi od dejavnosti, ki se izvaja na stavbnih zemljiščih. Izpodbijani določbi Odloka tako obremenjujeta pobudnico arbitrarno in sta v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
9. Pobudnica je predlagala odpravo izpodbijanih določb Odloka. Na njeni podlagi naj bi ji zaradi nesorazmerne višine nadomestila nastale škodljive posledice pri poslovanju. Po drugem odstavku 45. člena ZUstS Ustavno sodišče odpravi nezakonit predpis, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru se je zato Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani določbi Odloka odpravi. S tem je Ustavno sodišče dalo prizadetim možnost, da v skladu s 46. členom ZUstS dosežejo odpravo zatrjevanih škodljivih posledic. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka odpravilo že zaradi njene neskladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.
10. Odprava izpodbijanih določb Odloka bi povzročila, da zavezanci, ki opravljajo enako dejavnost kot pobudnica, ne bi bili obremenjeni z nadomestilom. Ustavno sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. Gospodarski subjekti, ki opravljajo dejavnost, kot jo opravlja pobudnica, plačujejo nadomestilo po kriterijih, kot veljajo za zemljišča iz 4. skupine 8. člena Odloka (ostali poslovni nameni).
11. Pobudnica izpodbija tudi 3. točko 4. člena Odloka, vendar za to ne navaja posebnega razloga. Citirana določba Odloka na splošno uvršča med merila za določitev višine nadomestila tudi merilo, ki upošteva vrsto dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča. Ker je Ustavno sodišče v 7. točki te obrazložitve že ocenilo pogoje, pod katerimi lokalna skupnost to merilo lahko upošteva pri določanju višine nadomestila, je pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena, drugega odstavka 40. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.