Številka: U-I-289/04-26

Datum: 18. 5. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Vide Berglez iz Hoč in Zdravka Maržiča iz Kranja, ki ga zastopa Jelka Sajovic, odvetnica v Kranju, na seji dne 18. maja 2006

1. Člen 55 Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (Uradni list RS, št. 110/02) se razveljavi.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, 44., 51. in 53. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 24. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti se zavrže.
4. Pobudnik Zdravko Maržič sam nosi stroške postopka s pobudo.

1. Pobudnica Vida Berglez je dne 14. 10. 2004 vložila pobudo, s katero je izpodbijala 24., 31., 51., 53. in 55. člen Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (v nadaljevanju ZIRD). V vlogi z dne 20. 12. 2005 je pobudo razširila še na 44. člen ZIRD. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes z navedbo, da je rejnica in zato določbe ZIRD neposredno posegajo v njene pravice in pravni položaj. Meni, da so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66., 67., z 69., s 75. in 153. členom Ustave. Zatrjuje tudi neskladje z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in načeli mednarodnega prava, in sicer s 23. členom Splošne deklaracije človekovih pravic, s Konvencijo Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP), s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ-MP, št. 11/58 – Konvencija MOD št. 98), s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 151, Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 175 in Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 177, z Evropsko socialno listino (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL), z Listino skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev in z Direktivo št. 91/533/EGS.
2. Člen 24 ZIRD po mnenju pobudnice postavlja v neenakopraven položaj rejnike, ki skrbijo za manj kot tri otroke (rejence), saj jim ne zagotavlja sorazmernega dela pravic. Ta člen naj bi bil v neskladju z 49. členom Ustave, pa tudi z 8., s 14., z 18., z 21., s 34., 50., 66. in 75. členom Ustave. V 31. členu ZIRD so določeni primerni bivalni prostori, ki jih po zatrjevanju pobudnice nihče ne plača. Pobudnica poudarja, da rejnik daje pri svojem delu na razpolago vse svoje premično in nepremično premoženje, za kar ni predvideno nikakršno plačilo oziroma povračilo. člen 31 ZIRD naj bi bil zato v neskladju z 69. členom Ustave.
3. Pobudnica nadalje nasprotuje 51. členu ZIRD, ki po njenem mnenju krivično določa materialne stroške za rejenca. Znesek materialnih stroškov naj bi bil izračunan na popolnoma napačni osnovi. S tem naj bi ZIRD postavil rejence v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi otroki, ki živijo v institucionalnem varstvu. Rejniki pa naj bi bili postavljeni v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi izvajalci institucionalnega varstva in z drugimi zaposlenimi v javnih službah. Po zatrjevanju pobudnice morajo rejniki prispevati lastna sredstva in premoženje, da rejencem zagotovijo dostojno preživetje. Pobudnica opozarja, da vsaka druga oblika institucionalnega varstva realno stane vsaj enkrat več kot namestitev v rejniški družini (npr. varstvo v otroškem vrtcu). Po njenem mnenju je država del finančne plati posebnega varstva otrok (56. člen Ustave) protiustavno prenesla na rejnike, saj naj bi kot osnovo za izračun stroškov vzela gospodinjstvo družine. Kot zatrjuje pobudnica, sta rejnikom z ZIRD naložena zgolj varstvo in vzgoja rejenca, ne pa tudi oskrba in preživljanje, ki sta naložena državi. Pobudnica nasprotuje načinu izračuna materialnih stroškov iz 51. člena ZIRD. Meni, da so rejenci z uveljavitvijo ZIRD podvrženi ponižujočemu ravnanju, saj noben pridobitno nesposoben človek, ki je potreben tuje pomoči (varstva in vzgoje ter nege), ne more preživeti s 40% povprečnih mesečnih izdatkov v gospodinjstvu. Opozarja, da rejenci niso priznani kot člani gospodinjstva v primeru, ko rejnik uveljavlja svoje pravice in ugodnosti (npr. olajšave pri davčni napovedi, prošnje lastnih otrok za pridobitev štipendije, vloge za otroški dodatek za lastne otroke, znižanje starostnih pogojev pri pridobitvi pravice do pokojnine, dodatek za veliko družino itd.). Pobudnica poudarja, da rejnik v zvezi z rejencem nima nobenih starševskih pravic, obveznosti ali pravnih koristi, temveč starševske pravice večinoma ohranijo starši ali pa jih imajo centri za socialno delo ali skrbniki. Po njenem zatrjevanju država neprestano posega v rejniško družino in odloča o vsem v zvezi z rejencem (prim. 2., 27., 34., 36., 37. in 38. člen ZIRD).
4. Pobudnica opozarja tudi na medsebojno neskladje 25., 51. in 52. člena ZIRD. Nasprotuje temu, da je predlagatelj ZIRD izdatke za nepotrošne dobrine odštel od povprečnih izdatkov, ker ti niso v zvezi z rejencem, temveč v zvezi z gospodinjstvom družine, izdatke za obleko in obutev pa zato, ker te praviloma krijejo starši rejencev. Opozarja na nelogičnost zakonske ureditve, ki v 25. členu ZIRD rejniku med drugim nalaga dolžnost, da rejencu nudi primerno obleko in obutev ter primerno nastanitev, v 52. členu pa predvideva znižanje oskrbnine v višini 25% materialnih stroškov, če rejniku ni treba kriti stroškov za obleko in obutev rejenca. Glede na navedeno pobudnica meni, da je 51. člen ZIRD v neskladju z 8., s 14., z 18., z 21., s 34., s 67. in z 69. členom Ustave.
5. Pobudnica nadalje izpodbija 53. člen ZIRD, ki po njenem mnenju rejniku krivično določa fiksno plačilo za delo. Znesek plačila za delo naj bi bil oblikovan brez kakršnekoli argumentacije. Pobudnica poudarja, da je rejništvo v primerjavi z drugimi oblikami institucionalnega varstva priznano kot najboljša oblika, kar pa se ne odraža v vrednotenju in plačilu za delo rejnikov. Pobudnica meni, da rejniki niso v enakopravnem položaju z drugimi delavci v Republiki Sloveniji. Dohodek, ki ga rejnikom določa ZIRD, po mnenju pobudnice ne zagotavlja socialne varnosti, rejnikovim otrokom pa ne dostojnega življenja. Pobudnica zatrjuje, da rejnikom ni bilo omogočeno sodelovanje ob sprejemanju ZIRD, temveč se je o njihovih pravicah in položaju odločalo popolnoma birokratsko. Iz obrazložitve predloga ZIRD naj bi bilo razvidno, da je določitev zneska plačila za delo temeljila na težnji, da se rejniku, ki skrbi za tri rejence, določi minimalna plača. Po mnenju pritožnice je nepošteno izhodišče, ki določa minimalni znesek, ne glede na vrednost vloženega dela. Pravična cena dela bi morala biti po mnenju pobudnice določena z upoštevanjem izobrazbe, delovnih izkušenj, dodatnega usposabljanja in izobraževanja. Sicer pa je po njenem mnenju neprimerno, da je za rejnike plačilo fiksirano v zakonu. Pobudnica poudarja, da plačilo za delo rejnika, četudi ga pomnožimo s številom tri (če rejnik skrbi za tri rejence), ne dosega niti minimalne plače. Poleg tega naj bi bila obremenjenost rejnikov večja kot v katerikoli drugi institucionalni obliki varstva in vzgoje otrok, ki bi se po kvaliteti mogla primerjati z rejništvom. Pobudnica poudarja, da obveznosti rejnika trajajo 365 dni v letu po 24 ur vsak dan. Ne glede na drugi odstavek 53. člena ZIRD, ki omogoča 50% povišanje plačila za delo, po mnenju pobudnice nikakor ne gre za primerno plačilo. Pobudnica nadalje opozarja, da rejniki niso niti zaposleni niti samozaposleni; prav tako ne spadajo v kategorijo brezposelnih oseb, saj so se v skladu z 2. členom ZIRD zavezali za varstvo in vzgojo rejenca. Za delo, ki ima po mnenju pobudnice vse elemente delovnega razmerja, nimajo sklenjenih pogodb o delu na domu in posledično tudi ne nikakršnih pravic, ki izvirajo iz delovnega razmerja (npr. pravice do dopusta, pravice do regresa za prehrano in dopust). Pobudnica predlaga, naj se rejnikom prizna delovno razmerje kot drugim delavcem na področju vzgoje in varstva otrok ter s tem v zvezi priznajo vse pravice, ki izvirajo iz delovnega razmerja. Pobudnica se zavzema tudi za spremembo finančnega položaja rejencev, in sicer tako, da bo za njihovo preživetje poskrbljeno s finančnimi sredstvi, ki bodo primerljiva s finančnimi sredstvi, ki so namenjena za preživetje otrok v drugih institucijah. Pobudnica zato meni, da je 53. člen ZIRD v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66., 67., z 69. in s 75. členom Ustave.
6. Pobudnica izpodbija še 55. člen ZIRD, na podlagi katerega sorodniki niso upravičeni do plačila za delo. Meni, da je navedeni člen v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66. in 75. členom Ustave.
7. V vlogi z dne 21. 12. 2005 je pobudnica razširila pobudo še na 44. člen ZIRD, ki določa pisno sklenitev rejniške pogodbe. Meni, da ni jasno, za kakšno vrsto pogodbe gre. Po njenem mnenju ne more iti za (posebno) pogodbo civilnega prava, saj vsebuje vse elemente, potrebne za obstoj delovnega razmerja. Poleg tega bi moralo biti v primeru civilnopravne pogodbe omogočeno dogovarjanje o vsebini pogodbe, kar pa v primeru rejniške pogodbe ni mogoče. V tej vlogi pobudnica podrobno pojasnjuje tudi druge argumente, ki naj bi kazali na neustrezno urejeno plačilo za delo rejnikov. Poudarja, da se rejnik s podpisom rejniške pogodbe ne zaveže finančno preživljati tujega otroka, temveč ta obveznost še vedno pripada biološkim staršem. Praksa naj bi kazala, da slednji te obveznosti ne izpolnjujejo. Pobudnica ponuja primerjavo rejnika z družinskim pomočnikom, ki ima pravico do mesečnega plačila v višini minimalne plače in plačila prispevkov za pokojninsko zavarovanje. Pobudnica je svoje argumente dopolnila še v vlogi z dne 9. 1. 2006, v kateri zatrjuje, da osnova za izračun materialnih stroškov temelji zgolj na dopisu Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve.
8. Pobudnik Zdravko Maržič izpodbija 55. člen ZIRD, ki določa, da rejnik, ki je rejenčev sorodnik, ni upravičen do plačila dela. Svoj pravni interes utemeljuje z navedbami, da od 1. 4. 1992 dalje izvaja rejništvo za svojo mladoletno vnukinjo, z uveljavitvijo izpodbijane zakonske določbe (tj. z dnem 1. 1. 2003) pa mu je bila ukinjena pravica do plačila dela. Prilaga Aneks k rejniški pogodbi št. 1 z dne 3. 10. 2003 ter obvestilo Centra za socialno delo Radovljica z dne 28. 1. 2003. Pobudnik zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zatrjuje, da ga izpodbijana določba postavlja v neenakopraven položaj z drugimi rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost in so za svoje delo upravičeni do mesečne rejnine, ki zajema oskrbnino (to prejema tudi pobudnik) ter plačilo dela. Po mnenju pobudnika za različno ureditev ne obstajajo razumni in stvarni razlogi. Poudarja, da rejniki sorodniki prevzemajo vse obveznosti in odgovornosti kot rejniki, ki izvajajo rejništvo kot poklic; prav tako morajo obvezno opraviti usposabljanje in prevzeti vse obveznosti in odgovornosti, ki jim jih nalaga Zakon. Tudi motiv naj bi bil ne glede na njihov status pri vseh rejnikih enak, tj. čustvena navezanost in želja po skrbi za nego, vzgojo in izobraževanje rejencev. Po zatrjevanju pobudnika so vsi rejniki v enakem dejanskem in pravnem položaju. Pobudnik zatrjuje, da je bil pred uveljavitvijo ZIRD upravičen do nagrade za delo, novi Zakon pa mu je to pravico odvzel. Po mnenju pobudnika izpodbijana določba tudi ni pravnotehnično popolna, saj ne določa kroga sorodnikov, ki jih Zakon izključuje iz kroga upravičencev do plačila dela, s čimer naj bi bila kršena tudi načela pravne države (2. člen Ustave). Pobudnik še navaja, da naj bi nagrado za delo, ki jo je za izvajanje rejništva prejemal približno 11 let, porabil za dodatne potrebe vnukinje, z ukinitvijo te pravice pa mu je zakonodajalec onemogočil zadovoljevanje teh potreb otroka.
9. Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Svoje stališče pa sta pojasnila Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo). Uvodoma sta predstavita institut rejništva ter pravno ureditev izvajanja rejniške dejavnosti. Navajata, da je izvajanje rejniške dejavnosti sistemsko gledano umeščeno v izvajanje storitev institucionalnega varstva, določenega v Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju ZSV). Ta v 41.a členu določa, da je dejavnost socialnega varstva nepridobitna. Posebej poudarjata, da fizična oseba opravlja socialnovarstvene storitve kot zasebnik pod pogoji, določenimi v prvem odstavku 65. člena ZSV. Drugi odstavek tega člena pa določa, da lahko ne glede na prvi odstavek posamezne storitve v okviru javne službe v skladu z zakonom opravlja rejnik ali tretja oseba, če za te storitve sklene pogodbo s centrom za socialno delo. Vlada in Ministrstvo zavračata očitke pobudnice, da je 24. člen ZIRD v neskladju z 49. členom Ustave, pa tudi z 8., s 14., z 18., 21., s 34., 50., 66. in 75. členom Ustave. Navedeni člen določa, da mora imeti rejnik, ki izvaja rejniško dejavnost kot poklic, istočasno nameščene tri rejence. Predlagatelj Zakona naj bi pri določitvi tega normativa izhajal s stališč prakse (centrov za socialno delo in strokovnih delavcev, ki delajo na rejništvu). Izkazalo naj bi se, da je število tri najprimernejše število otrok, katerim se lahko rejnik v največji meri posveti in izvaja dolžnosti, sprejete z rejniško pogodbo. Sicer pa ZIRD v zvezi s tem dopušča izjeme (povečanje ali znižanje tega normativa) glede na ugotovljene potrebe in koristi konkretnega rejenca. Glede na to, da so strokovni sodelavci skupaj z rejniki ves čas sodelovali pri pripravi ZIRD, naj bi bil neutemeljen očitek pobudnice, da rejniki pri določitvi pogojev in cene niso imeli besede. Ministrstvo poudarja, da vsako delo ali izvajanje neke dejavnosti ne pomeni sklenitve delovnega razmerja, zlasti če je izvajanje posebej pravno urejeno.
10. Vlada in Ministrstvo zavračata tudi očitke o neskladnosti 31. člena ZIRD z Ustavo. V skladu s tem členom center za socialno delo pri pripravi ocene o primernosti kandidata preveri tudi primernost bivalnih pogojev celotne družine, posebej pa prostorov in opreme, namenjenih rejencu. Poudarjata, da je pri presoji te zakonske določbe treba upoštevati, da je rejništvo oblika institucionalnega varstva, ki se izvaja v drugi družini in ne v javnem socialnovarstvenem zavodu ali drugi pravni in fizični osebi, ki pridobi koncesijo na javnem razpisu. Prav v tem naj bi bila posebnost rejništva, ki se izvaja tako, da rejnik odpre vrata svojega doma za tujega otroka (rejenca). S tem se otroku, ki ne more živeti pri svojih starših, omogoči dragocena izkušnje družine, v kateri otrok zadovoljuje tako fiziološke kot druge potrebe (npr. potrebo po varnosti, spoštovanju, ljubezni itd.). Prav zaradi te specifičnosti je izvajanje rejniške dejavnosti posebej urejeno in izvzeto iz splošne ureditve izvajanja javne službe institucionalnega varstva. Ker izvajanje rejniške dejavnosti prinaša rejniku tudi materialne stroške, ZIRD v 51. členu določa, da ima rejnik pravico do mesečne rejnine, ki zajema oskrbnino in plačilo dela. V zvezi s 44. členom ZIRD Vlada in Ministrstvo pojasnjujeta, da center za socialno delo kot nosilec javnega pooblastila in rejnik za vsakega rejenca skleneta rejniško pogodbo, ki je posebna pogodba, s katero se podobno kot pri koncesijskem razmerju uredijo medsebojna razmerja med državo in izvajalcem rejniške dejavnosti. Rejniška pogodba vsebuje sestavine, ki jih določa ZIRD in niso predmet medsebojnega dogovarjanja pogodbenih strank. Rejnik se lahko odloči, ali bo rejniško dejavnost opravljal kot edini poklic ali pa bo to dejavnost izvajal poleg svojega poklica in sklenjenega delovnega razmerja. Ne glede na to so dolžnosti rejnika v razmerju do rejenca enake. Poleg tega ima rejnik pravico do plačila prispevkov za socialno varnost v skladu s posebnimi predpisi, ki urejajo plačevanje prispevkov za socialno varnost. Rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost kot poklic, so pokojninsko in invalidsko zavarovani na podlagi tretje alineje 15. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – ZPIZ-1). S sklenitvijo rejniške pogodbe rejniki ne sklenejo delovnega razmerja s centrom za socialno delo. Izvajanje rejniške dejavnosti ne pomeni izvajanja delovnega procesa v smislu 4. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – ZDR), ki bi ga organiziralo Ministrstvo ali krajevno pristojni center za socialno delo. Rejniška dejavnost se izvaja kot dejavnost posamezne družine in pomeni nadomeščanje oziroma prevzemanje nalog družin, te naloge pa niso organizirane kot delovni proces in po svoji posebni naravi tudi ne morejo biti. Rejnik kot izvajalec ene od storitev javne službe s sklenitvijo rejniške pogodbe ne prevzame tudi roditeljske pravice, saj je ta posebej ustavno, konvencijsko in zakonsko varovana. Rejniku se zgolj zaradi učinkovitega izvajanja dejavnosti zagotovi določena upravičenja, ki jih terjata varstvo in vzgoja otroka. V vsakem primeru posebej je treba preučiti, ali je treba otroku zagotoviti tudi posebno varstvo – skrbništvo. Z dolžnostmi, ki jih rejnik prevzame z rejniško pogodbo, otrok formalno ne postane tudi družinski član rejnikovega gospodinjstva, kajti rejnik ga zakonsko ni dolžan preživljati, temveč vsa sredstva za njegovo varstvo in vzgojo ter oskrbo zagotavlja država.
11. Tudi očitki o protiustavnosti določb 51. in 53. člena ZIRD so po mnenju Vlade in Ministrstva neutemeljeni. Oskrbnino sestavljajo materialni stroški za rejenca in denarni prejemek v višini otroškega dodatka, kot je določen za najnižji dohodkovni razred za prvega otroka (to je najvišji otroški dodatek za enega otroka v skladu z določbami Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, Uradni list RS, št. 97/01 in nasl. – ZSDP). Oskrbnina za otroka v rejniški družini je izračunana na podoben način kot znesek zagotovljenega minimalnega dohodka, ki se uporablja pri določanju višine denarne socialne pomoči po ZSV, pri čemer je razlika v tem, da se pri izračunu oskrbnine upoštevajo povprečni življenjski stroški na podlagi izsledkov ankete o porabi gospodinjstev. Pri z zakonom določenem znesku so upoštevane tako potrošne kot nepotrošne dobrine. Materialni stroški tako pomenijo 40% povprečnih izdatkov gospodinjstva. Plačilo dela je bilo ob sprejemu Zakona določeno na 22.000 SIT za rejenca. Pri tem je bilo izhodišče, da je rejniku zagotovljeno plačilo približno v višini minimalne neto plače. Glede na zahtevnost oskrbe se lahko plačilo zviša za največ 50%. Prispevki za socialno varnost se plačujejo od zneska najnižje pokojninske osnove, povečane za davke in prispevke po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Vlada in Ministrstvo posebej poudarjata, da so vsi prejemki iz naslova rejnine oproščeni plačila dohodnine. Zavračata tudi primerjavo oskrbnine iz 51. člena ZIRD s pragom revščine. Poudarjata, da ima rejnik ob obvezni namestitvi treh rejencev tudi trikratno plačilo dela, kar je glede na znesek iz leta 2003 znašalo 70.740 SIT, kar naj bi bilo bistveno nad zneskom, ki je določen kot minimalni dohodek. Ministrstvo primeroma ponudi izračun mesečnega neto prejemka, ki ga prejme rejnik, ki izvaja rejniško dejavnost kot poklic in ima v skladu z normativom v rejništvu tri otroke. Mesečni neto prejemek za tri otroke naj bi znašal 313.980 SIT, pri čemer ta znesek ni podvržen plačilu dohodnine, poleg tega zneska pa se rejniku plačujejo prispevki za socialno varnost. Vlada in Ministrstvo zatrjujeta, da rejenec ni v neenakopravnem položaju v primerjavi z otroki, nameščenimi v druge oblike institucionalnega varstva, saj je namen in način izvajanja tega varstva povsem drugačen. Tudi primerjava z družinskim pomočnikom po mnenju Ministrstva ni primerna.
12. V zvezi z očitki o protiustavnosti 55. člena ZIRD Vlada in Ministrstvo pojasnjujeta, da ZIRD posebej ureja izvajanje rejniške dejavnosti sorodnika. Poudarjata, da otrokovemu sorodniku ni treba kandidirati za izvajanje rejniške dejavnosti v skladu z določbami ZIRD. Izvajanje rejniške dejavnosti sorodnika naj bi prišlo v poštev v izjemnih primerih, ko zaradi nenadne izgube staršev ali zaradi navezanosti otroka na sorodnike center za socialno delo oceni, da bi bila takšna oblika rejništva za otroka najkoristnejša. V takšnih primerih se otrokov sorodnik ne pripravlja na izvajanje rejniške dejavnosti in ne kandidira za izvajanje te dejavnosti, temveč je v izjemnih situacijah k temu pozvan. Rejencu, ki je nameščen pri sorodniku, so zagotovljena vsa sredstva, ki jih sicer država nudi za rejenca, tj. oskrbnina. Rejnik sorodnik nima pravice do plačila dela prav zaradi posebnega statusa, ki ga kot rejnik sorodnik ima, saj je zaradi posebnega motiva postopek pridobitve dovoljenja za izvajanje dejavnosti lažji.

13. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
14. V skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave in s prvim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena ZUstS določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
15. Pobudnica Vida Berglez utemeljuje svoj pravni interes z navedbo, da je rejnica in zato izpodbijane določbe ZIRD neposredno posegajo v njene pravice in pravni položaj. Tako iz njenih navedb kot tudi iz priloženih listin(*1) je mogoče razbrati, da pobudnica izvaja rejniško dejavnost kot poklic, kar pomeni, da mora imeti v skladu z zakonskim normativom istočasno nameščene tri rejence. Glede na to ji je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti določb 31., 44., 51. in 53. člena ZIRD. Pobudnica izpodbija tudi 24. člen ZIRD, ki po njenem mnenju postavlja v neenakopraven položaj rejnike, ki skrbijo za manj kot tri otroke (rejence), saj jim ne zagotavlja sorazmernega dela pravic. Glede na to, da pobudnica skrbi za tri rejence, ni izkazala, kako bi ugoditev pobudi izboljšala njen pravni položaj. Zato je Ustavno sodišče v tem delu pobudo zavrglo (3. točka izreka).
16. Pravni interes za presojo 55. člena ZIRD, ki določa, da rejnik, ki je rejenčev sorodnik, ni upravičen do plačila dela, izkazuje pobudnik Zdravko Maržič. Navaja namreč, da od 1. 4. 1992 dalje izvaja rejništvo za svojo mladoletno vnukinjo, z uveljavitvijo ZIRD (tj. z dnem 1. 1. 2003) pa mu je bila ukinjena pravica do plačila dela. Prilaga Aneks k rejniški pogodbi št. 1 z dne 3. 10. 2003 ter obvestilo Centra za socialno delo Radovljica z dne 28. 1. 2003. Glede na to, da omenjeni pobudnik izkazuje pravni interes za izpodbijanje 55. člena ZIRD, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali je v tem delu mogoče priznati pravni interes tudi pobudnici Vidi Berglez.
17. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 55. člena ZIRD sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZustS, je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

18. V skladu s tretjim odstavkom 56. člena Ustave otroci in mladoletniki, za katere starši ne skrbijo, ki nimajo staršev ali so brez ustrezne družinske oskrbe, uživajo posebno varstvo države. Njihov položaj ureja zakon. Ustava posebej varuje tudi družino in ustvarja za to varstvo potrebne razmere (tretji odstavek 53. člena Ustave). Iz te ustavne določbe izhaja dolžnost države, da svojim državljanom z ustrezno pravno ureditvijo in z ustvarjanjem ustreznih razmer omogoča vzpostavitev in varstvo njihovega družinskega življenja.(*2) Tudi v skladu s prvim odstavkom 20. člena KOP ima otrok, ki je začasno ali za stalno prikrajšan za svoje družinsko okolje ali katerega koristi ne dopuščajo, da bi še naprej ostal v tem okolju, pravico do posebnega varstva in pomoči, ki mu jo zagotovi država. Na podlagi drugega odstavka istega člena KOP morajo države pogodbenice v skladu s svojo notranjo zakonodajo takemu otroku zagotoviti nadomestno skrb. Po tretjem odstavku 20. člena KOP takšna skrb lahko med drugim zajema tudi rejništvo.
19. Rejništvo je oblika družinskopravnega varstva otrok, ki se izvaja z nego, vzgojo in oskrbovanjem v tuji družini, tj. pri osebah, ki niso otrokovi starši (oziroma posvojitelji) niti skrbniki.(*3) Rejniki so lahko tudi otrokovi sorodniki. Temeljne določbe o institutu rejništva vsebuje Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76 in nasl. – v nadaljevanju ZZZDR). V 154. členu ZZZDR je opredeljen namen rejništva, ki je v tem, da se otrokom pri osebah, ki niso njihovi starši, omogoči zdrava rast, izobraževanje, skladen osebnostni razvoj in usposobitev za samostojno življenje ter delo. Center za socialno delo odda v rejništvo otroka, ki nima svoje družine, otroka, ki iz različnih vzrokov ne more živeti pri starših, ali otroka, katerega telesni in duševni razvoj je ogrožen v okolju, v katerem živi (prvi odstavek 157. člena ZZZDR). Rejništvo nastane z odločbo pristojnega centra za socialno delo in z rejniško pogodbo.(*4) O oddaji otroka v rejništvo izda center za socialno delo odločbo (prvi odstavek 160. člena ZZZDR), ki vsebuje izrek o oddaji otroka v rejništvo in določitev rejnika. Ko postane odločba o oddaji otroka v rejništvo pravnomočna, sklene pristojni center za socialno delo z rejnikom rejniško pogodbo v skladu s 44. členom ZIRD.
20. Izvajanje rejniške dejavnosti je podrobneje urejeno v ZIRD, ki vsebuje določbe o pogojih za rejnika, o pridobitvi dovoljenja za opravljanje rejništva, o pogojih in postopku za izvajanje rejništva kot poklicne dejavnosti, o dolžnostih rejnika in nalogah socialnega varstva (centrov za socialno delo) pri izvajanju rejništva. Kot izhaja iz obrazložitve predloga ZIRD – prva obravnava – EPA 517-III (Poročevalec DZ, št. 44 z dne 25. 4. 2002), je bil cilj oziroma namen zakonodajalca ob zakonskem urejanju rejniške dejavnosti zagotovitev kvalitetnega izvajanja rejniške dejavnosti ob zasledovanju največje koristi otroka, nameščenega v rejniško družino. Samo s kvalitetnim izvajanjem rejništva je namreč mogoče otroku zagotoviti ustrezen čustveni in fizični razvoj. Zakonodajalec je želel sistemsko urediti izvajanje rejniške dejavnosti, s ciljem dvigniti kakovost izvajanja in s tem kakovost samega rejništva, ter tako nuditi čimbolj ustrezno obravnavo otrokom, ki vstopajo v rejništvo.
21. Sistemsko gledano je izvajanje rejniške dejavnosti umeščeno v izvajanje storitev institucionalnega varstva, določenih v 16. členu ZSV(*5). Rejništvo kot ena od oblik institucionalnega varstva spada med storitve, ki jih zakon določa kot javno službo.(*6) Upoštevati je treba še določbo 65. člena ZSV, po kateri lahko fizična oseba opravlja socialno varstvene storitve kot zasebnik pod pogoji, določenimi v prvem odstavku 65. člena ZSV. Drugi odstavek istega člena pa omogoča, da lahko ne glede na prvi odstavek posamezne storitve v okviru javne službe v skladu z zakonom opravlja rejnik ali tretja oseba, če za te storitve sklene pogodbo s centrom za socialno delo. Kot poudarjata Vlada in Ministrstvo, je posebnost rejništva prav v tem, da se izvaja v drugi družini in ne v javnem socialnovarstvenem zavodu ali drugi pravni in fizični osebi, ki pridobi koncesijo na javnem razpisu. Prav zaradi te specifičnosti je izvajanje rejniške dejavnosti posebej urejeno in izvzeto iz splošne ureditve izvajanja javne službe institucionalnega varstva.
22. Rejništvo je odplačno razmerje: rejnik dobi za svoje delo rejnino.(*7) V skladu s prvim odstavkom 50. člena ZIRD je rejnik za posameznega rejenca upravičen do mesečne rejnine, ki zajema oskrbnino in plačilo dela. Oskrbnino sestavljajo sredstva za materialne stroške za rejenca in denarni prejemek v znesku otroškega dodatka, kot je določen za najnižji dohodkovni razred za prvega otroka, v skladu s posebnim predpisom, ki ureja družinske prejemke (prvi odstavek 51. člena ZIRD). Višino materialnih stroškov za rejenca ZIRD določa v fiksnem znesku in trenutno znašajo 56.840 tolarjev (drugi odstavek 51. člena ZIRD).(*8) Višina oskrbnine je sorazmerna času bivanja rejenca v rejniški družini (tretji odstavek 51. člena ZIRD).
23. Tudi plačilo dela je v ZIRD določeno v fiksnem znesku in po zadnji uskladitvi z rastjo cen življenjskih potrebščin znaša 25.740 tolarjev za rejenca (prvi odstavek 53. člena ZIRD).(*9) Glede na zahtevnost oskrbe, varstva in vzgoje rejenca (rejništvo za hudo bolnega otroka, otroka z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju, zlorabljenega otroka, trpinčenega otroka, vedenjsko ali osebnostno motenega otroka) se lahko plačilo dela začasno zviša za največ 50% (drugi odstavek 53. člena ZIRD). O odstotku zvišanja plačila dela in trajanju pravice do povišanega plačila dela odloča komisija za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela na podlagi meril, ki jih določi minister (tretji odstavek 53. člena ZIRD). Pravica do zvišanega plačila dela se lahko dodeli za največ eno leto. Pravica se lahko podaljšuje toliko časa, kolikor trajajo razlogi za zvišanje plačila dela (četrti odstavek 53. člena ZIRD). Višina plačila dela je sorazmerna času bivanja rejenca v rejniški družini (peti odstavek 53. člena ZIRD). Če rejnik izvaja rejniško dejavnost kot poklic, mu Republika Slovenija zagotavlja plačilo prispevkov za socialno varnost (drugi odstavek 50. člena ZIRD). Prispevki za socialno varnost se plačujejo od zneska najnižje pokojninske osnove, povečane za davke in prispevke po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (drugi odstavek 56. člena ZIRD).
24. Protiustavnost določb 51. in 53. člena ZIRD pobudnica utemeljuje s trditvijo, da Zakon krivično določa tako materialne stroške za rejenca kot tudi znesek plačila za delo. Zatrjuje, da morajo rejniki prispevati lastna sredstva in premoženje, da rejencem zagotovijo dostojno preživljanje. Znesek materialnih stroškov naj bi bil izračunan na popolnoma napačni osnovi. Pobudnica poudarja, da je rejništvo v primerjavi z drugimi oblikami institucionalnega varstva priznano kot najboljša oblika, kar pa se ne odraža v vrednotenju in plačilu za delo rejnikov. Pobudnica meni, da rejniki niso v enakopravnem položaju z drugimi zaposlenimi v Republiki Sloveniji.
25. Kot izhaja iz 19. točke obrazložitve te odločbe, tako Ustava kot tudi KOP zakonodajalcu dajeta pooblastilo, da z zakonom uredi nadomestno varstvo otrok, ki so iz različnih razlogov prikrajšani za izkušnjo družinskega življenja v svoji lastni družini. Zakonodajalec je v okviru izvrševanja tega pooblastila sprejel zakonsko ureditev, ki določa pogoje za izvajanje rejniške dejavnosti, postopek pridobitve dovoljenja za izvajanje te dejavnosti, način izvajanja rejniške dejavnosti in njeno financiranje ter druga vprašanja, povezana z izvajanjem rejniške dejavnosti (prim. 1. člen ZIRD). Gre za eno od tistih področij, pri urejanju katerih ima zakonodajalec široko polje presoje. Ustavnosodna presoja takšne zakonske ureditve je zato zadržana. Povedano velja tudi za presojo izpodbijanih določb 51. in 53. člena ZIRD, ki urejata oskrbnino in plačilo dela rejnika.
26. Na podlagi prvega odstavka 51. člena ZIRD sestavljajo oskrbnino sredstva za materialne stroške za rejenca in denarni prejemek v znesku otroškega dodatka, kot je določen za najnižji dohodkovni razred za prvega otroka, v skladu s posebnim predpisom, ki ureja družinske prejemke (tj. najvišji otroški dodatek za enega otroka v skladu z določbami ZSDP). Vlada in Ministrstvo pojasnjujeta, da materialni stroški za rejenca pomenijo 40% povprečnih izdatkov gospodinjstva. Po oceni Ustavnega sodišča je država dolžna s sredstvi, ki jih namenja za preživljanje rejencev, tem otrokom zagotoviti primeren standard. Pri tem ne gre spregledati, da poleg sredstev, ki jih država nameni za preživljanje rejencev, še vedno obstaja dolžnost staršev, da prispevajo za preživljanje svojega otroka. Navedeno torej kaže na neutemeljenost očitkov pobudnice.
27. Medtem ko so materialni stroški v neposrednem interesu otroka (rejenca), to ne velja za plačilo za delo rejnika. Kot pojasnjujeta Vlada in Ministrstvo, je bilo pri določitvi zneska izhodišče, da je rejniku zagotovljeno plačilo približno v višini minimalne neto plače, pri čemer se lahko glede na zahtevnost oskrbe plačilo zviša za največ 50%. Vlada in Ministrstvo posebej poudarjata, da so vsi prejemki iz naslova rejnine oproščeni plačila dohodnine. Rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost kot poklic, so pokojninsko in invalidsko zavarovani na podlagi tretje alineje 15. člena ZPIZ-1. Po oceni Ustavnega sodišča je treba upoštevati, da gre pri rejništvu za obliko družinskega varstva, ki je ni mogoče primerjati z nobeno drugo obliko zaposlitve. Zato tudi za plačilo dela rejnika ne morejo veljati enaki kriteriji, kot veljajo za druge oblike zaposlitev. Prav ta osebni element daje rejništvu specifičen značaj, zaradi katerega ni mogoča primerjava, za katero se zavzema pobudnica.
28. Pobudnica meni, da bi bilo treba rejnike tudi glede drugih pravic, ki izvirajo iz delovnega razmerja, obravnavati enako kot zaposlene. Po vsebini gre za očitek o neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Kot izhaja že iz prejšnje točke obrazložitve, se položaj pobudnice bistveno razlikuje od oseb, s katerimi se primerja. Tudi Vlada in Ministrstvo poudarjata, da pomeni rejniška dejavnost nadomeščanje oziroma prevzemanje nalog družine, te naloge pa niso in po svoji posebni naravi tudi ne morejo biti organizirane kot delovni proces. Ker gre torej za različne položaje, je očitek pobudnice o neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave neutemeljen.
29. Pobudnica zatrjuje še neskladje izpodbijanih zakonskih določb z 2., 8., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66., 67., z 69. in s 75. členom Ustave. Ker svojih očitkov ne konkretizira, jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
30. Pobudnica izpodbija tudi 31. in 44. člen ZIRD. Kar zadeva 31. člen ZIRD, iz navedb v pobudi izhaja, da pobudnica nasprotuje le drugemu odstavku tega člena, ki določa, da center pri pripravi ocene rejnika ugotovi primernost bivalnih pogojev celotne družine, posebej pa prostorov in opreme, namenjene otroku oziroma otrokom, ki bi ga/jih sprejeli v rejništvo. Pobudnica zatrjuje neskladje z 69. členom Ustave, vendar z navedbami o tem, da rejnik daje pri svojem delu na razpolago vse svoje premično in nepremično premoženje, za kar ni predvideno nikakršno plačilo oziroma povračilo, tega neskladja ne more utemeljiti. Pri tem velja poudariti, da je država v okviru dolžnosti zagotavljanja posebnega varstva otrok, za katere ne skrbijo starši, nedvomno dolžna poskrbeti za to, da so ti otroci nameščeni v ustreznih stanovanjskih razmerah. Kar zadeva 44. člen ZIRD, ki določa, da je rejniška pogodba pisna pogodba, ki jo po izvršljivosti odločbe o oddaji otroka v rejništvo skleneta pristojni center otroka in rejnik za posameznega rejenca, pa pobudnica ne pojasni, v čem vidi neskladje z Ustavo.
31. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, 44., 51. in 53. člena zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka). Pri tem se ni spuščalo v oceno pravnega interesa pobudnice za izpodbijanje tistih določb, ki se nanašajo na položaj rejenca (predvsem 51. člen ZIRD) in ne na položaj rejnika.

Presoja 55. člena ZIRD
32. ZIRD v 55. členu določa, da rejnik, ki je rejenčev sorodnik, ni upravičen do plačila dela. Po mnenju pobudnika Zdravka Maržiča je razlikovanje med rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost kot poklic, ter rejniki sorodniki v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave (enakost pred zakonom), saj za različno ureditev ne obstajajo razumni in stvarni razlogi. Kot zatrjuje pobudnik, tudi rejniki sorodniki prevzemajo vse obveznosti in odgovornosti kot rejniki, ki niso sorodniki.
33. Načelo enakosti pred zakonom pomeni, da predpis ne sme samovoljno (arbitrarno) različno urejati enakih pravnih položajev subjektov. Za dopustnost razlikovanja mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zato je treba pri presoji skladnosti izpodbijane zakonske določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave najprej odgovoriti na vprašanje, ali gre pri izvajanju rejniške dejavnosti sorodnikov na eni strani in oseb, ki niso sorodniki, na drugi strani za enake dejanske položaje, ki zahtevajo enako obravnavanje. Po oceni Ustavnega sodišča je odgovor pritrdilen. Vlada in Ministrstvo v svojem mnenju ne navajata, da bi se dolžnosti in odgovornosti rejnikov razlikovale glede na to, ali je rejnik otrokov sorodnik ali ne. Kot razlog za različno ureditev navajata predvsem to, da otrokovemu sorodniku ni treba kandidirati za izvajanje rejniške dejavnosti po določbah ZIRD, temveč je k temu pozvan. Vendar dejstvo, da otrokovemu sorodniku ni treba kandidirati v postopku za pridobitev dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti, samo po sebi ne more biti razlog, ki bi utemeljeval razlikovanje glede plačila za opravljeno delo rejnika. Otrokov sorodnik se za izvajanje rejniške dejavnosti ne odloči samostojno, temveč ga k temu pozove center za socialno delo, ki oceni, da je tovrstna oblika rejništva v otrokovo korist. Zato kandidiranje za pridobitev dovoljenja za izvajanje rejništva v tem primeru sploh ni aktualno. Iz navedenega izhaja, da to tudi ne more biti razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog za različno ureditev glede plačila za opravljeno delo. Ustavno sodišče je zato določbo 55. člena ZIRD razveljavilo (1. točka izreka).
34. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki jih pobudnik Zdravko Maržič ne navaja. Ustavno sodišče je zato odločilo, kot izhaja iz 4. točke izreka.

35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena, prvega odstavka 34. člena in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Pobudnica npr. prilaga odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 02083-1/2004/1 z dne 14. 10. 2004, s katero je bila zavrnjena njena pritožba zoper odločbo centra za socialno delo, s katero je ta odločil, da se zahtevek pobudnice za priznanje pravice do dodatka za veliko družino zavrne. Iz te odločbe je razvidno, da pobudnica skrbi za tri rejence in za lastno hčer.

(*2) M. Končina - Peternel v L. Šturm (ured.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 566, tč. 1.

(*3) K. Zupančič, B. Novak, V. Žnidaršič Skubic, M. Končina - Peternel: Reforma družinskega prava, Predlog novih predpisov s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana 2005, str. 62.

(*4) Podrobneje o pogojih (tako materialnih kot formalnih) za nastanek rejništva glej: K. Zupančič, Pravni aspekti rejništva, doktorska disertacija, Ljubljana 1973, str. 114 in nasl.

(*5) Institucionalno varstvo po tem zakonu obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo (prvi odstavek 16. člena ZSV). Institucionalno varstvo otrok in mladoletnikov, prikrajšanih za normalno družinsko življenje, po tem zakonu obsega poleg storitev iz prejšnjega odstavka še vzgojo in pripravo za življenje (drugi odstavek 16. člena ZSV).

(*6) V skladu s prvim odstavkom 41.b člena ZSV storitve socialnega varstva lahko opravljajo pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom, in s predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, opravljajo v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu (drugi odstavek 41.b člena ZSV). Storitve socialnega varstva izven mreže javne službe opravljajo pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo, ki ga daje in odvzame ministrstvo, pristojno za socialno varstvo.

(*7) K. Zupančič, B. Novak, V. Žnidaršič Skubic, M. Končina - Peternel: cit. delo, str. 62. Omenjeni avtorji ugotavljajo, da Zakon ne govori o neodplačnem rejništvu, s tem pa ni izključena možnost, da rejniki sprejmejo otroka v rejništvo tudi brez plačila.

(*8) V skladu z določbo 61. člena ZIRD se materialni stroški za rejenca in plačilo dela rejnika usklajujejo enkrat letno z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin. Uskladitev se opravi januarja, pri čemer se upošteva kumulativna rast cen življenjskih potrebščin v preteklem letu. Zadnja uskladitev je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 7/06.

(*9) Usklajeni znesek materialnih stroškov za rejenca in plačila dela rejniku v letu 2006, Uradni list RS, št. 7/06.