Številka: U-I-51/06-10

Datum: 15. 6. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Energetski servis E. S., d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa mag. Janez Tekavc, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 15. junija 2006

Drugi odstavek 188. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04, 17/06, 20/06 in 39/06 – ur. p. b.) se v delu, ki določa, da je veljavna pogodba za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 15/96) le pogodba, sklenjena v skladu s 36. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93), razveljavi.

1. Pobudnica izpodbija Avtentično razlago drugega odstavka 187. člena in drugega odstavka 188. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ORZVO187). Meni, da ORZVO187 posega v načela pravne države, v načelo sorazmernosti (2. člen Ustave), v načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in v načelo zaupanja v pravo (155. člen Ustave). S sprejemom ORZVO187 naj bi bili kršeni 89., 107. in 154. člen Ustave. Pobudnica navaja, da je Državni zbor z avtentično razlago izpodbijanih določb spremenil obstoječo pravno normo. S tem naj bi zakonodajalec kršil predpisani postopek sprejemanja in spreminjanja zakonov. Ker naj bi bila sprememba zakona sprejeta v postopku avtentične razlage, naj bi bil kršen 89. člen Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni sprejeti v večfaznem postopku. S tem naj bi Državni zbor posegel tudi v pristojnosti predsednika države, ker naj ne bi mogel razglasiti spremembe zakona (druga alineja 107. člena Ustave), in v pristojnosti Državnega sveta, ki naj ne bi mogel zahtevati ponovnega odločanja o spremembi zakona (tretja alineja 97. člena Ustave). Pobudnica meni, da naj bi zakonodajalec z ORZVO187 različno obravnaval pravna razmerja, ki so nastala pred uveljavitvijo Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju ZGJS), in pravna razmerja, ki so nastala po uveljavitvi ZGJS. Z ORZVO187 naj bi bili arbitrarno obravnavani tudi različni načini izvajanja javnih služb, ki jih predvideva ZGJS. Zato naj bi bila ORZVO187 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pobudnica tudi meni, da je na podlagi drugega odstavka 187. člena in drugega odstavka 188. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. – v nadaljevanju ZVO-1) pridobila pravico do pridobitve prve koncesije za izvajanje gospodarske javne službe (v nadaljevanju dimnikarska služba) iz 7. točke prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVO) brez javnega razpisa. Z ORZVO187 naj bi zakonodajalec odpravil pravni temelj za pridobitev koncesije. Zato naj bi ORZVO187 posegla v pridobljene pravice pobudnika in položaj zaposlenih pri pobudniku (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ker naj bi avtentična razlaga učinkovala od dneva veljavnosti norme, ki jo razlaga, naj bi bil očiten namen zakonodajalca, da s spremembo norme v obliki avtentične razlage doseže retroaktivno veljavo takšne spremembe. Zato naj bi bila ORZVO187 v neskladju s prvim odstavkom 155. člena Ustave. S sprejemom avtentične razlage naj bi zakonodajalec kršil tudi načelo sorazmernosti (2. člen Ustave). Pobudnica meni, da popoln odvzem pridobljene pravice na podlagi avtentične razlage ni nujen, primeren in sorazmeren ukrep. Pobudnica v dopolnitvi pobude nasprotuje navedbam v mnenju Vlade.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
3. Vlada v mnenju navaja, da je na podlagi 187. in 188. člena ZVO-1 in Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe (Uradni list RS, št. 129/04 – v nadaljevanju Uredba) objavila javni poziv za predložitev vlog o zainteresiranosti za izvajanje dimnikarske službe. Po predložitvi vlog naj bi ugotovila, da precejšne število predloženih koncesijskih in drugih pogodb ni bilo sklenjenih na podlagi konkurenčnega postopka in na transparenten način. Zato naj bi bilo priznanje takih pogodb kot zakonite podlage za pridobitev koncesije za 15 let brez javnega razpisa neskladno z nekaterimi temeljnimi načeli prava Republike Slovenije in prava Evropske unije. V skladu s pravom Evropske unije bi moral postopek sklepanja pogodb o izvajanju t. i. koncesijskih storitev zagotoviti konkurenčnost in transparentnost. Ker naj bi bile določene pogodbe med občinami in izvajalci dimnikarske službe sklenjene brez objave ali javnega razpisa, po nepreglednem postopku, naj bi bila kršena temeljna načela. Vlada navaja, da vsaka avtentična razlaga v zakonsko besedilo vnaša nove elemente. Trditev, da avtentična razlaga ne more v pravno normo uvesti ničesar novega, naj bi pomenila zanikanje take razlage. Zakonska norma drugega odstavka 188. člena ZVO-1 naj bi bila pred sprejemom avtentične razlage nejasna in naj bi omogočala različne razlage. Omogočala naj bi razlago, po kateri naj bi bila veljavna podlaga za pridobitev nove koncesije vsakršna pogodba, ki je sicer v obligacijskem smislu veljavna, čeprav je sklenjena v nasprotju z zakonom. Takšna razlaga drugega odstavka 188. člena ZVO-1 naj bi bila v neskladju s temeljnimi načeli slovenskega prava in prava Evropske unije, z načelom preglednosti in načelom zagotavljanja svobode podjetniške pobude. Možna naj bi bila tudi ožja razlaga drugega odstavka 188. člena ZVO-1, ki za veljavno pogodbo šteje le tisto pogodbo, ki ni sklenjena v nasprotju z zakonom in ne krši načela preglednosti ter načela konkurence. Z namenom odprave različnih možnih razlag drugega odstavka 188. člena ZVO-1 je Državni zbor sprejel avtentično razlago. Vlada meni, da avtentična razlaga ni spremenila pravne norme drugega odstavka 188. člena ZVO-1, zato ni v neskladju z 89., s 107., s 154. in s 155. členom Ustave. Vlada meni, da avtentična razlaga omogoča, da so vsi različni načini izvajanja javne službe obravnavani enako. Morebitna razveljavitev drugega odstavka 188. člena ZVO-1, ki je interpretirana z avtentično razlago, naj bi vodila do neenakega obravnavanja subjektov, ki naj bi bili v bistvenih elementih enaki. Ureditev v drugem odstavku 188. člena ZVO-1 naj bi bila tudi sorazmerna, saj naj ne bi nesorazmerno posegala v dosedanje položaje izvajalcev javne službe. Drugi odstavek 188. člena ZVO-1 naj bi odvzemal možnost pridobiti prvo koncesijo brez javnega razpisa le tistim izvajalcem javne službe, pri katerih pogodba ni bila sklenjena v skladu z načelom preglednosti in z načelom konkurenčnosti. Predvsem naj bi to veljalo za pogodbe, ki naj bi bile sklenjene že po sprejemu ZVO-1. Tudi pogodbe, ki naj bi bile sklenjene pred uveljavitvijo ZGJS, naj ne bi mogle uživati varstva v okviru načela zaupanja v pravo. ZGJS naj bi zahteval, da se ureditev gospodarskih javnih služb uskladi z njegovimi določbami najkasneje v enem letu od dneva njegove uveljavitve. Ker naj bi od uveljavitve ZGJS minilo že 16 let, naj bi pogodbe o izvajanju javne službe, ki trajajo tako dolgo, že same po sebi pomenile kršitev načela konkurenčnosti. Zato naj drugi odstavek 188. člena ZVO-1, kot je interpretiran z avtentično razlago, ne bi posegal v načelo zaupanja v pravo.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-51/06 z dne 2. 3. 2006 zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 187. člena ZVO-1 in sprejelo pobudo za začetek ustavnosti drugega odstavka 188. člena ZVO-1. Z istim sklepom je na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje drugega odstavka 188. člena ZVO-1 v delu, ki določa, da je veljavna pogodba za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena ZVO le pogodba, sklenjena v skladu s 36. členom ZGJS.
5. Z ZVO-1 je dimnikarska služba (izvajanje meritev, pregledovanje in čiščenje kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom) iz obvezne občinske gospodarske javne službe postala obvezna državna gospodarska javna služba (5. točka prvega odstavka 148. člena ZVO-1). V členih 186 do 188 ZVO-1 je urejen način izvajanja dimnikarske službe v prehodnem obdobju in prehod pravic dosedanjih izvajalcev javne službe v nov sistem. V 186. členu ZVO-1 je urejen prehod tistih dimnikarskih služb, ki so se izvajale v obliki režijskega obrata, javnega gospodarskega zavoda ali javnega podjetja.(*1) V 187. členu ZVO-1 je urejen prehod tistih dimnikarskih služb, ki so se izvajale na koncesioniran način.(*2) V 188. členu ZVO-1 je urejen prehod tistih dimnikarskih služb, ki so se izvajale na način, ki ni bil predviden z zakonom.(*3)
6. Zakonodajalec je sprejel avtentično razlago drugega odstavka 187. člena in drugega odstavka 188. člena ZVO-1 v naslednjem besedilu: »Pri odločanju o prvi podelitvi koncesije za izvajanje gospodarske javne službe iz 5. točke prvega odstavka 148. člena tega zakona (dimnikarska služba) na podlagi drugega odstavka 187. člena in drugega odstavka 188. člena tega zakona je veljavna koncesijska pogodba v pomenu drugega odstavka 187. člena in veljavna pogodba v pomenu drugega odstavka 188. člena tega zakona le tista pogodba, ki je bila ne glede na njeno poimenovanje sklenjena v skladu s 36. členom ZGJS, kar pomeni, da je bila sklenjena na podlagi predhodno objavljenega javnega razpisa ali na podlagi določbe v odloku občine o načinu izvajanja gospodarskih javnih služb, s katero je bilo določeno, da se koncesija za dimnikarsko službo podeli brez javnega razpisa.«
7. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je avtentična razlaga predpisa, ne glede na njen kasnejši sprejem, sestavni del predpisa od njegove uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti, ker le ugotavlja pravni smisel predpisa oziroma določbe, na katere se nanaša (sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226). V primeru, da bi organ, ki sprejema avtentično razlago, dal z njo normi vsebino, ki jo ob njeni uveljavitvi ni imela, pa ne bi šlo za avtentično razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločba št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232).
8. Dimnikarska služba se je kot lokalna javna služba v občinah izvajala v različnih oblikah, zato je zakonodajalec različno uredil prehod koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij občin z izvajalci dimnikarske službe na državo. Iz 188. člena ZVO-1 izhaja, da je zakonodajalec predvidel, da se v nekaterih občinah dimnikarska služba izvaja na način, ki ni predviden z zakonom (ZGJS). Zato je v drugem odstavku 188. člena ZVO-1 posebej uredil pravice dosedanjih izvajalcev javne službe, ki dimnikarske službe niso izvajali na način, ki bi bil predviden z zakonom. Upravičenec do pridobitve prve koncesije brez javnega razpisa je oseba, ki ima na dan uveljavitve Uredbe z občino sklenjeno veljavno pogodbo. Tudi iz obrazložitve Predloga Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) – EPA 1073 – III (Poročevalec DZ, št. 109/03) izhaja, da je posebna ureditev predvidena tudi za takšen prenos izvajanja dimnikarske službe, ki se sicer ni izvajala v okviru sistemske zakonodaje. Iz navedenega izhaja, da se je zakonodajalec že ob sprejemu ZVO-1 zavedal, da se je dimnikarska služba, ki je bila do uveljavitve ZVO-1 občinska gospodarska javna služba, izvajala na podlagi pogodb, ki so bile sklenjene na način, ki ni bil predviden v ZGJS.
9. Zakonodajalec je ob uveljavitvi Zakona v 187. in 188. členu ZVO-1 glede na različna dejanska stanja razlikoval med različnimi pogodbami, na podlagi katerih dosedanji izvajalci dimnikarske službe pridobijo pravico do pridobitve koncesije brez javnega razpisa (veljavna koncesijska pogodba in veljavna pogodba). Z avtentično razlago je določeno, da morajo biti tudi veljavne pogodbe za izvajanje dimnikarske službe, na podlagi katerih se je izvajala javna služba na način, ki ni predviden z zakonom, sklenjene na način, ki je določen za sklenitev veljavne koncesijske pogodbe,(*4) ki ureja izvajanje javne službe na način, ki je predviden z zakonom. Z avtentično razlago so bile veljavne pogodbe za izvajanje dimnikarske službe, ki omogočajo pridobitev prve koncesije brez javnega razpisa, zožene zgolj na tiste pogodbe, ki so bile sklenjene po postopku, določenem v 36. členu ZGJS, ali z neposrednim prenosom na podlagi 35. člena ZGJS. S tem so bili določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati veljavna pogodba, da omogoča dosedanjemu izvajalcu dimnikarske službe pridobitev prve koncesije brez javnega razpisa, ki iz interpretirane pravne norme ob uporabi jezikovne, logične, sistematične, zgodovinske in namenske razlage besedila sami po sebi ne izhajajo. Zato je avtentična razlaga dala določbi drugega odstavka 188. člena ZVO-1 spremenjeno vsebino, ki je ob uveljavitvi ni imela. Dejanski položaji, ki so v interpretiranem besedilu obravnavani različno, so z avtentično razlago obravnavani enako. Avtentična razlaga drugega odstavka 188. člena ZVO-1 po svoji vsebini ne razlaga pravne norme, vsebovane v drugem odstavku 188. člena ZVO-1, temveč ima dejansko naravo akta o spremembi drugega odstavka 188. člena ZVO-1, torej gre za spremembo Zakona.
10. Avtentična razlaga drugega odstavka 188. člena ZVO-1, ki je po svoji vsebini sprememba drugega odstavka 188. člena ZVO-1, je bila sprejeta po postopku, ki je v Poslovniku Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – PoDZ-1) določen za sprejem avtentične razlage in ne po zakonodajnem postopku. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo oziroma skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in z zakoni, tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Tako kot glede odločanja o medsebojni skladnosti zakonov oziroma podzakonskih predpisov enakega ranga, tudi glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so ti akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost postopka sprejema (odločba št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265, sklep št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996, OdlUS V,152, odločba št. U-I- 238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96 in OdlUS V, 161 ter sklep št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993, OdlUS II, 95).
11. Oblikovna sestavina normativnega pravnega akta je tudi postopek, v katerem ga pristojni pravni subjekt sprejme ali izda. Oblika (postopek) prispeva, da je nastajanje pravnih pravil demokratično in legitimno, da tako nastala pravila predvidljivo in enako obravnavajo pravne subjekte. Kršitev postopkovnih pravil lahko povzroči, da je splošni akt v tolikšni meri pravno nepravilen, da ga je treba razveljaviti.(*5) Pri presoji ustavnosti sprejema splošnega akta je treba presoditi, ali so zatrjevane postopkovne nepravilnosti takšne, da lahko vplivajo na neustavnost zakona. Na skladnost zakona z Ustavo ne more vplivati vsaka kršitev zakonodajnega postopka, ampak le kršitev tistih pravil, ki so določena z Ustavo (sklep št. U-I-128/93 z dne 23. 12. 1993, OdlUS II, 126).
12. Člen 89 Ustave določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom določeno drugače. Veljavni zakon se lahko spremeni samo z novim zakonom in ne s kakšnim drugim državnim aktom. Zakon pridobi formalno moč, ko je končan zakonodajni postopek.(*6) Ko je zakon sprejet, mora biti, da bi postal veljaven in da bi začel učinkovati, razglašen in objavljen. Razglasitev pomeni ugotovitev, da je zakon sprejet v predpisanem zakonodajnem postopku.(*7) Avtentično razlago sprejme Državni zbor, kadar kakšna norma v zakonu ni zadosti jasna.(*8) Postopek sprejema avtentične razlage je v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom enostavnejši. Avtentična razlaga pomeni poseg v zakon, ki ima podobne učinke kot sprememba zakona, z razliko, da neposredno ne posega v besedilo zakona in je ni mogoče spreminjati. Posebnost avtentične razlage je v njeni posebni moči, saj postane sestavni del zakona in velja od dneva, ko je začel veljati zakon, h kateremu je bila sprejeta avtentična razlaga.(*9)
13. Spremembe in dopolnitve zakonov ne morejo biti predmet avtentične razlage, temveč so lahko predmet spremembe in dopolnitve zakona, ki mora biti izpeljan v zakonodajnem postopku. Ker je zakonodajalec drugi odstavek 188. člena ZVO-1 spremenil v postopku avtentične razlage, je kršil 89. člen Ustave. S tem je posledično kršil prvi odstavek 91. člena Ustave, ki določa, da zakone razglaša predsednik republike, in drugi odstavek 91. člena Ustave, ki ureja pravico Državnega sveta, da lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in pred njegovo razglasitvijo zahteva, naj Državni zbor o njem še enkrat odloča.
14. Ker sprememba drugega odstavka 188. člena ZVO-1 ni bila izvedena v zakonodajnem postopku, je drugi odstavek 188. člena ZVO-1, v delu, ki določa, da je veljavna pogodba za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena ZVO le pogodba, sklenjena v skladu s 36. členom ZGJS, v neskladju z 89. in z 91. členom Ustave. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo že iz teh razlogov, ni presojalo tudi drugih očitkov pobudnice.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Če se je javna služba izvajala v režijskem obratu, v javnem gospodarskem zavodu ali v javnem podjetju, potem dosedanji izvajalec javne službe preneha z izvajanjem javne službe po skle-nitvi koncesijske pogodbe z novim izvajalcem javne službe, ki je pridobil koncesije na podlagi javnega razpisa (drugi odstavek 186. člena ZVO-1).

(*2) Drugi odstavek 187. člena ZVO-1 določa: »Prva koncesija za izvajanje gospodarske javne službe iz 5. točke prvega odstavka 148. člena tega zakona se podeli brez javnega razpisa osebi, ki ima na dan uveljavitve predpisa iz tretjega odstavka 185. člena tega zakona z občino sklenjeno veljavno koncesijsko pogodbo za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena ZVO, če ta oseba izkaže interes.«

(*3) Drugi odstavek 188. člena ZVO-1 določa: »Prva koncesija za izvajanje gospodarske javne službe iz 5. točke prvega odstavka 148. člena tega zakona se podeli v primeru iz prejšnjega odstavka brez javnega razpisa osebi, ki ima na dan uveljavitve predpisa iz tretjega odstavka 185. člena tega zakona z občino sklenjeno ve-ljavno pogodbo za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena ZVO, če ta oseba izkaže interes.«

(*4) Veljavna koncesijska pogodba iz drugega odstavka 187. člena ZVO-1 je lahko samo tista pogodba, ki je bila sklenjena po predhodno izvedenem javnem razpisu (36. člen ZGJS) ali na podlagi določbe v odloku občine, s katero je bilo določeno, da se koncesija za dimnikarsko službo podeli brez javnega razpisa (35. člen ZGJS).

(*5) M. Pavčnik: Teorija prava, Zbirka Pravna obzorja, Cankar-jeva založba, Ljubljana 1997, str. 154–157.

(*6) A. Igličar: Zakonodajno odločanje, Založba Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1994, str. 21.

(*7) M. Mozetič v L. Šturm (ured.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 810.

(*8) O pravi avtentični razlagi govorimo, ko je razlagano določilo v tolikšni meri pomensko nejasno, da dopušča diametralno naspro-tujoče so razlage in ga je zaradi tega treba pomensko razložiti. (Vir: M. Pavčnik: Teorija prava, Zbirka pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 184–185).

(*9) A. Igličar: Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2004, str. 133.