Št. U-I-202/05-11

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Irene Gorenc iz Grosupljega in Marijana Lozeja iz Ajdovščine, ki ga zastopa Silvester Polanc, odvetnik v Solkanu, na seji dne 15. junija 2006

1. Pravilnik o študiji požarne varnosti (Uradni list RS, št. 28/05) je v neskladju z Ustavo. Minister za obrambo je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku treh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. Do odprave ugotovljenega neskladja lahko posamezniki, ki so na podlagi 18. člena Pravilnika o študiji požarne varnosti (Uradni list RS, št. 13/98 in 72/01) izpolnjevali pogoje za odgovorno osebo za izdelovanje študij požarne varnosti, izdelujejo študije požarne varnosti.

1. Pobudnica Irena Gorenc izpodbija 7. člen Pravilnika o študiji požarne varnosti (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa pogoje za izdelovalce študij. Navaja, da je izpodbijana določba Pravilnika v primerjavi s prej veljavno ureditvijo zvišala izobrazbene pogoje za izdelovalce študij požarne varnosti. Ker naj Pravilnik ne bi določil prehodnega obdobja za prilagoditev na spremenjene pogoje, naj bi pobudnici odvzel že pridobljeno pravico do samostojnega dela.
2. Pobudnik Marijan Lozej prav tako izpodbija 7. člen Pravilnika. Navaja, da je kot varnostni inženir z višješolsko izobrazbo do začetka uporabe Pravilnika lahko izdeloval študije požarne varnosti na podlagi prehodne določbe 18. člena Pravilnika o študiji požarne varnosti (v nadaljevanju Pravilnik o ŠPV/98). Novi pravilnik naj bi brez določitve prehodnega obdobja spremenil pogoje za izdelovalce študij, zaradi česar naj pobudnik ne bi več mogel izdelovati študij požarne varnosti. V skladu z izpodbijano določbo Pravilnika naj bi po mnenju pobudnika študije požarne varnosti lahko izdelovali samo diplomirani inženirji z dokončano univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo. Navaja, da pogoja izobrazbe 7. člen Pravilnika ne določa neposredno, temveč posredno, prek pojma »odgovorni projektant«, ki ga opredeljuje 45. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – ZGO-1). Trdi, da je izpodbijana določba v neskladju s prvim in s tretjim odstavkom 49. člena Ustave (svoboda dela), ker so dosedanji izdelovalci študij požarne varnosti z višješolsko izobrazbo čez noč ostali brez svojega primarnega dela. Ker obstaja velika verjetnost, da bodo zaradi neizpolnjevanja pogojev izgubili zaposlitev, naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave (pravica do socialne varnosti). Neskladje z 2. členom Ustave (načelo zaupanja v pravo) pobudnik utemeljuje z navedbo, da Pravilnik ni določil prehodnega obdobja za prilagoditev na nove pogoje. Zatrjuje tudi, da je Pravilnik v neskladju s 155. členom Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov), ker je posegel v že pridobljeno pravico inženirjev z višješolsko izobrazbo, da izdelujejo študije požarne varnosti.
3. Minister za obrambo kot izdajatelj predpisa (v nadaljevanju izdajatelj predpisa), katerega določba se izpodbija, zavrača očitke o neskladju izpodbijane določbe z Ustavo. Navaja, da izpodbijana določba Pravilnika samostojno ne določa pogojev za izdelovalce študij, temveč le povzema zahteve, ki jih za izdelovalce študij določa ZGO-1. Meni, da zaradi tega ni mogoče slediti navedbam pobudnika, da je izpodbijana določba Pravilnika nenadoma zvišala izobrazbene pogoje za izdelovalce študij požarne varnosti in da bi moral Pravilnik zaradi tega določiti prehodno obdobje za prilagoditev na nove pogoje. Opozarja tudi na določbo drugega odstavka 7. člena Pravilnika, ki naj bi določala pravno domnevo, da se šteje, da ima pooblastilo za izdelavo študij požarne varnosti samo tisti odgovorni projektant, ki izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 7. člena Pravilnika. Zaradi tega po mnenju izdajatelja predpisa Pravilnik ne določa več, da se izdelovalcem študij požarne varnosti izdajajo posebna pooblastila za izdelavo študij.
4. Minister za okolje in prostor v odgovoru navaja, da iz pobudnikovih navedb ne izhaja, da izpodbijana določba posega v njegovo že pridobljeno pravico izdelovati študije požarne varnosti. Pobudnik naj bi namreč izpolnjeval tako pogoj, da je vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev pri Inženirski zbornici Slovenije, kot pogoj, da ima opravljen strokovni izpit za področje požarne varnosti. Strokovni izpit naj bi pobudnik sicer opravil na podlagi Pravilnika o programu in načinu opravljanja strokovnih izpitov pri Inženirski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 35/98 in nasl.), za katerega pa se v skladu s prvim odstavkom 58. člena sedaj veljavnega Pravilnika o strokovnih izpitih s področja opravljanja inženirskih storitev (Uradni list RS, št. 124/03 in nasl.) šteje, da velja potrdilo o izpitu, opravljenem po dosedanjih predpisih, ki so veljali na območju Republike Slovenije pred njegovo uveljavitvijo, v obsegu, za katerega je bilo dano. Svoje stališče utemeljuje tudi z določbo prvega odstavka 228. člena ZGO-1, ki ureja uskladitev pogojev za odgovorne projektante, in ki naj bi se nanašala na posameznike, ki so se vpisali v imenik pooblaščenih inženirjev v skladu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 59/96 – v nadaljevanju ZGO-B). Šlo naj bi za posameznike, ki so pred 9. 11. 1996 izpolnjevali pogoje za pooblaščene inženirje, torej tudi inženirje brez univerzitetne ali visoke strokovne izobrazbe, ki pa so imeli deset let delovnih izkušenj in opravljen strokovni izpit. Navaja, da v skladu z navedeno določbo izpolnjujejo pogoje za odgovornega projektanta tudi posamezniki brez univerzitetne oziroma visoke strokovne izobrazbe, če so z dnem uveljavitve ZGO-B (9. 11. 1996) izpolnjevali pogoje za pooblaščenega inženirja in so do uveljavitve ZGO-1 opravili posebni del strokovnega izpita s področja izdelovanja študij požarne varnosti, z dnem izdaje potrdila pa so še vpisani v imenik te zbornice. Meni, da velja prvi odstavek 228. člena ZGO-1 tudi za pobudnika.
5. Na poziv Ustavnega sodišča je svoja stališča do navedb v pobudah poslala tudi Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju IZS). Obširno navaja, kateri predpisi so veljali na področju požarne varnosti, kakšna dokumentacija se je izdelovala na njihovi podlagi in kakšni so bili pogoji za izdelovalce te dokumentacije. Pojasnjuje tudi, kateri posamezniki so se po njenem mnenju kot odgovorni projektanti lahko vpisali v imenik pooblaščenih inženirjev na podlagi prvega in drugega odstavka 100.e člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in nasl. – v nadaljevanju ZGO) in na koga naj bi se nanašal prvi odstavek 228. člena ZGO-1. Opozarja na spremenjeno stališče Ministra za okolje in prostor, po katerem je inženir upravičen do pooblastila za odgovorno projektiranje vseh vrst objektov, če izkaže, da je bil pred 1. 1. 2003 vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev in da je na dan uveljavitve ZGO-B dne 9. 11. 1996 izpolnjeval pogoje iz prvega in drugega odstavka 100.e člena ZGO. Meni, da inženirji, ki izdelujejo študije požarne varnosti, ne izpolnjujejo pogojev za odgovorno projektiranje po prehodnih določbah ZGO-1, ker na dan 9. 11. 1996 niso mogli imeti opravljenega posebnega dela strokovnega izpita po ZGO s področja izdelovanja študij požarne varnosti. Prvi izpiti s tega področja naj bi bili izvedeni šele oktobra 2000. Po mnenju IZS se ti inženirji tudi niso mogli vpisati v posebni imenik odgovornih projektantov, ker je bil tudi za vpis v ta imenik pogoj strokovni izpit po ZGO, ki je moral biti opravljen pred 9. 11. 1996.

6. Ustavno sodišče je pobudo Marijana Lozeja poslalo v odgovor izdajatelju predpisa in Ministru za okolje in prostor. Nato je pobudo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pridružilo pobudi Irene Gorenc, ki je enake vsebine. Zato pobude Irene Gorenc tudi ni pošiljalo v odgovor nasprotnemu udeležencu, saj je ta imel možnost, da odgovori na vse zatrjevane neskladnosti Pravilnika. Pobudo je sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Sistem varstva pred požarom ureja Zakon o varstvu pred požarom (Uradni list RS, št. 71/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVPoz), ki v prvem odstavku 30. člena določa, da se za načrtovanje ukrepov varstva pred požarom pri graditvi in rekonstrukcijah objektov izdela študija požarne varnosti. V skladu z drugim odstavkom tega člena lahko študijo požarne varnosti izdelajo le fizične in pravne osebe, ki izpolnjujejo predpisane pogoje. Tretji odstavek 30. člena ZVPoz vsebuje pooblastilo ministru, da predpiše vsebino in metodologijo izdelave študije požarne varnosti ter pogoje za pridobitev in odvzem pooblastila za izdelavo te študije.
8. Na podlagi tretjega odstavka 30. člena ZVPoz je izdajatelj predpisa leta 1998 sprejel Pravilnik o ŠPV/98, ki je v 8. členu določal pogoje za izdelovalce študij. V skladu z navedeno določbo je lahko študijo po predpisih o graditvi objektov izdelalo projektivno podjetje, ki je bilo registrirano za dejavnost projektiranja in tehničnega svetovanja (v nadaljevanju izdelovalec študije) in ki si je pridobilo pooblastilo Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje ter je imelo najmanj eno osebo, ki je bila pri izdelovalcu študije odgovorna za izdelovanje študij (v nadaljevanju odgovorna oseba). Odgovorna oseba je morala imeti v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) pridobljen strokovni naslov diplomirani inženir ustrezne tehnične ali naravoslovne smeri ali v RS nostrificirano v tujini pridobljeno diplomo ustrezne visokošolske organizacije, opravljen strokovni izpit za projektiranje požarne varnosti, najmanj tri leta delovnih izkušenj in je morala biti vpisana v imenik pooblaščenih inženirjev pri IZS. V skladu z 18. členom Pravilnika o ŠPV/98 (prehodna določba) se je štelo, da je izpolnjeval izobrazbene pogoje za odgovornega izdelovalca študij tudi inženir z najmanj desetimi leti delovnih izkušenj ter opravljenim strokovnim izpitom po predpisih o graditvi objektov in strokovnim izpitom v skladu s Pravilnikom o usposabljanju zaposlenih za varstvo pred požarom in o usposabljanju odgovornih oseb za izvajanje ukrepov varstva pred požarom (Uradni list RS, št. 64/95).(*1) Navedena prehodna določba je omogočila posameznikom z višješolsko izobrazbo (inženirjem), ki so do začetka veljavnosti Pravilnika o ŠPV/98 lahko izdelovali elaborate varstva pred požarom, da so lahko še naprej nastopali kot odgovorne osebe pri izdelovalcu študij požarne varnosti.(*2)
9. Leta 2005 je bil sprejet nov Pravilnik, ki je pogoje za izdelovalce študij določil v izpodbijanem 7. členu. V skladu z izpodbijano določbo lahko izdela študijo odgovorni projektant, ki ima opravljen strokovni izpit za izdelovanje študije po predpisih o strokovnih izpitih s področja opravljanja inženirskih storitev in je vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev pri IZS. Na podlagi drugega odstavka 7. člena se šteje, da ima pooblastilo za izdelavo študij v skladu z ZVPoz samo tisti odgovorni projektant, ki izpolnjuje pogoje iz prejšnjega odstavka.
10. Ker je v preambuli Pravilnika navedeno, da se Pravilnik sprejema za izvajanje ZGO-1, je pojem odgovornega projektanta v izpodbijani določbi razumeti v smislu odgovornega projektanta po 45. členu ZGO-1. V skladu z drugim odstavkom 45. člena ZGO-1 je odgovorni projektant lahko posameznik, ki je pri pristojni poklicni zbornici vpisan v ustrezni imenik in ima po končanem študiju za pridobitev univerzitetne izobrazbe najmanj pet let delovnih izkušenj na področju projektantskih storitev, če nastopa kot odgovorni projektant načrta za zahtevni objekt, oziroma najmanj tri leta delovnih izkušenj na področju projektantskih storitev, če nastopa kot odgovorni projektant načrta za manj zahtevni oziroma enostavni objekt, po končanem študiju za pridobitev visoke strokovne izobrazbe pa najmanj sedem let pri zahtevnih objektih in najmanj pet let pri manj zahtevnih in enostavnih objektih.
11. Ob upoštevanju citirane določbe ZGO-1 lahko torej na podlagi 7. člena Pravilnika izdela študijo požarne varnosti posameznik z univerzitetno ali z visoko strokovno izobrazbo z določenim številom let ustreznih delovnih izkušenj, ki ima opravljen strokovni izpit za izdelovanje študije po predpisih o strokovnih izpitih s področja opravljanja inženirskih storitev in je vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev pri IZS.
12. Iz navedenega je razvidno, da je že Pravilnik o ŠPV/98 določil, da mora imeti odgovorna oseba pri izdelovalcu študij pridobljeno visoko stopnjo izobrazbe. Hkrati je s prehodno določbo 18. člena določil, da se šteje, da izobrazbene pogoje izpolnjuje tudi posameznik z višjo stopnjo izobrazbe (inženir) in z desetimi leti delovnih izkušenj. Z omenjeno določbo je izdajatelj predpisa posameznikom z višješolsko izobrazbo in z desetimi leti delovnih izkušenj priznal, da zaradi le ene stopnje nižje izobrazbe od zahtevane in zaradi dolgoletnih delovnih izkušenj izpolnjujejo izobrazbene pogoje po novi ureditvi.
13. Pravilnik je pogoje za izdelovalce študij povezal z ZGO-1, zato je spremenil naziv (poimenovanje) osebe, ki lahko izdeluje študije požarne varnosti (izdelovalec študije – odgovorni projektant). Ni pa spremenil pogoja zahtevane stopnje izobrazbe, ki jo mora imeti izdelovalec študij požarne varnosti (še vedno je predpisana univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba). Zato ne drži očitek pobudnikov, da je Pravilnik zvišal izobrazbene pogoje za izdelovalce študij požarne varnosti. Drži pa trditev, da Pravilnik med prehodnimi in končnimi določbami ni uredil položaja posameznikov z višješolsko izobrazbo in z desetimi leti delovnih izkušenj, ki so status pridobili na podlagi 18. člena Pravilnika o ŠPV/98.
14. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Po ustaljeni ustavnosodni presoji omenjeno načelo iz 2. člena Ustave zahteva, da je treba pri tehtanju varovanih dobrin oziroma pri presoji kolizije dveh vrednot nameniti posebno pozornost tudi prehodni ureditvi. Izdajatelj predpisa mora s tehtanjem med cilji, ki jih zasleduje, in prizadetostjo pravnih položajev oceniti, ali je posebna prehodna ureditev potrebna, in če je, kakšna naj bo, da bo v čim manjši meri (ob upoštevanju načela sorazmernosti) prizadela obstoječe pravne položaje in pridobljene pravice posameznikov (tako tudi v odločbi št. U-I- 206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134 ter v odločbi št. U-I-19/05 z dne 17. 3. 2005, Uradni list RS, št. 34/05 in OdlUS XIV, 14). Izdajatelj predpisa ima pri tej oceni sicer precejšen prostor lastne presoje, ne sme pa je opustiti, še zlasti ne, če je enak položaj že uredil s prehodnimi določbami. V obravnavanem primeru je to storil s Pravilnikom o ŠPV/98. Zato bi moral izdajatelj predpisa v Pravilnik vključiti prehodno določbo in pri tem upoštevati 18. člen Pravilnika o ŠPV/98. Ker tega ni storil, je Pravilnik v neskladju z 2. členom Ustave.
15. Ker je Pravilnik v neskladju z Ustavo zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja, je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo. Na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS je Ministru za obrambo naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku treh mesecev (1. točka izreka).
16. Položaj inženirjev, ki so poprej lahko izdelovali študije požarne varnosti, je po uveljavitvi Pravilnika postal ogrožen, saj ne morejo več izdelovati navedenih študij. S tem sta ogrožena njihovo delovno mesto in njihova socialna varnost. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. To pomeni, da lahko do odprave ugotovljenega neskladja posamezniki, ki so pred uveljavitvijo Pravilnika izpolnjevali pogoje za odgovorno osebo za izdelovanje študij požarne varnosti na podlagi 18. člena Pravilnika o ŠPV/98, še nadalje izdelujejo študije požarne varnosti (2. točka izreka).
17. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je Pravilnik v neskladju z 2. členom Ustave, mu ni bilo treba presojati zatrjevanega neskladja z drugimi določbami Ustave.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) S Pravilnikom o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o študiji požarne varnosti (Uradni list RS, št. 72/01) je bil 18. člen spremenjen tako, da se je glasil: »Šteje se, da izpolnjuje pogoj iz 1. točke 8. člena tega pravilnika tudi inženir z najmanj desetimi leti delovnih izkušenj kot projektant požarne varnosti, če je izpolnjeval ta pogoj pred uveljavitvijo tega pravilnika.«

(*2) Do sprejetja Pravilnika o ŠPV/98 so se na področju požarne varnosti na podlagi Pravilnika o podrobnejši vsebini projektne dokumentacije (Uradni list št. SRS, št. 40/89) izdelovali elaborati varstva pred požarom kot obvezni del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (11. člen). Pogoji za izdelovanje elaboratov požarne varnosti in njihova vsebina niso bili predpisani.