Številka: Up-200/04-14
Datum: 22. 6. 2006

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A., Ž. in Ž. Ž., ki jo zastopa B. B., odvetnik v Ljubljani, na seji dne 22. junija 2006

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 220/2000 z dne 28. 1. 2004 in sodba Upravnega sodišča št. U 967/98 z dne 8. 12. 1999 se razveljavita.
2. Zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Pritožnica izpodbija sodbo Vrhovnega sodišča v zvezi s sodbo Upravnega sodišča in z odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo), s katerimi je bila v ponovljenem postopku zavrnjena njena vloga za pridobitev državljanstva Republike Slovenije na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZDRS), ker naj ne bi izpolnjevala pogoja dejanskega življenja v Republiki Sloveniji iz prvega odstavka tega člena.
2. V ustavni pritožbi zatrjuje kršitev 14., 22. in 32. člena Ustave ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Navaja, da sta sodišči napačno razlagali določbo 40. člena ZDRS oziroma pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji. Po njenem mnenju zgolj fizična odsotnost, čeprav daljša, sama zase nujno še ne pomeni, da oseba dejansko ne živi v Sloveniji, ampak so pomembni tudi razlogi za odsotnost. Sodiščema očita, da se do razlogov za njeno odsotnost nista opredelili oziroma da jih nista upoštevali. Takšna razlaga 40. člena ZDRS, kot naj bi jo zavzeli sodišči, ki časovni razpon dejanskega življenja v Sloveniji razteguje do izdaje odločbe o državljanstvu, po mnenju pritožnice ne izraža namena zakonodajalca. Prav nasprotno, pravilna naj bi bila le takšna razlaga, po kateri se časovni razpon dejanskega življenja v Republiki Sloveniji nanaša le na konkretno in v zakonu določeno časovno obdobje, to je čas, v katerem je pritožnica vložila prošnjo. Vsaka drugačna razlaga naj bi pripeljala do pravno nevzdržnih stanj. Izpodbijana odločitev naj bi bila v nasprotju z 32. členom Ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico, da se prosto giblje. Pritožnica je prepričana, da bi državljanstvo na podlagi 40. člena ZDRS dobila, če bi se upravni organ držal rokov, ki so v Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 in nasl. – v nadaljevanju ZUP/86) predpisani za izdajo odločbe. Zatrjuje tudi, da ji v postopku ni bila dana možnost, da pojasni razloge za odsotnost, s čimer naj bi bili kršeni 8. in 146. člen ZUP/86 in s tem tudi 22. člen Ustave. Pojasnjuje, da se na vabilo na zaslišanje ni odzvala zato, ker v navedenem obdobju ni mogla vstopiti v Republiko Slovenijo. Poudarja, da je v Sloveniji neprekinjeno živela od leta 1956 dalje in da namerava tukaj živeti še naprej, saj ima tukaj svojo družino (moža, ki je med postopkom umrl, in dva sinova) ter vse svoje prijatelje, zato si želi tukaj pridobiti svoj družbeni status.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-200/04 z dne 28. 3. 2006 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.
4. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Ministrstva, voden v zadevi, v kateri so bili izdani izpodbijani akti.

5. Ministrstvo je o vlogi pritožnice za sprejem v slovensko državljanstvo na podlagi prvega odstavka 40. člena ZDRS z izpodbijano odločbo odločalo že drugič. Prvič je vlogo pritožnice in njenega moža zavrnilo dne 18. 1. 1993, sprožila sta upravni spor, in ker nista uspela, sta vložila še ustavno pritožbo na Ustavno sodišče. Slednje je z odločbo št. Up-73/95 z dne 27. 2. 1997 (OdlUS VI, 72) ustavni pritožbi ugodilo ter sodbo Vrhovnega sodišča in odločbo Ministrstva odpravilo zaradi kršitve 22. člena Ustave.
6. Pri ponovnem odločanju je Ministrstvo z izpodbijano odločbo vlogo pritožnice znova zavrnilo. Ker je pritožnica odšla iz Slovenije že leta 1992 in ob upoštevanju dejstva, da pritožnica še vedno živi v tujini, je Ministrstvo namreč štelo, da gre za tako dolgotrajno prekinitev dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, da ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja. Pritožnica je vložila tožbo na Upravno sodišče. V tožbi je navedla, da sta z možem leta 1992 odšla v Bosno in Hercegovino zaradi obiska staršev in pregleda nepremičnin, vendar se je vojna tako nepričakovano razširila, da se v Slovenijo nista mogla vrniti. Pojasnila je, da se je možu aprila 1993 uspelo vrniti (in je pridobil slovensko državljanstvo), njej pa je medtem potekla potna listina, zato se ni mogla vrniti. Pritožnica je v tožbi Ministrstvu očitala, da pri odločitvi teh okoliščin (»višje sile«) ni upoštevalo, čeprav so mu bile znane. Poudarila je, da je Ministrstvo o zadevi odločalo kar 7 let. Stališče, ki ga je sprejelo Ministrstvo, pa po pritožničinem mnenju pomeni, da ves ta čas ne bi smela prestopiti meje, pri čemer naj bi jo Ministrstvo tudi protizakonito izbrisalo iz registra stalnih prebivalcev. Zatrjevala je, da še vedno namerava živeti v Sloveniji, saj ima tukaj družino.
7. Upravno sodišče je odločitev Ministrstva potrdilo. V sodbi je navedlo, da iz podatkov v upravnem spisu izhaja, da pritožnica od leta 1992 dalje ne živi v Republiki Sloveniji in da pritožnica temu ne oporeka. Navedlo je, da iz zapisnika o zaslišanju C. C. (pritožničinega sina) z dne 27. 11. 1997 izhaja, da se pritožnica nahaja pri svojih starših v Zvezni republiki Jugoslaviji, da je ves čas razpeta med svojo družino, ki živi v Sloveniji, in starši, ter da bi želela živeti s svojo družino, vendar ji neurejen državljanski status tega ne omogoča. Nato pa je zavzelo stališče, »da okoliščini, ki ju tožnica navaja v tožbi, da se zaradi vojnih razmer in pretečene potne listine ni mogla vrniti v RS, v konkretnem primeru po mnenju sodišča na drugačno odločitev ne moreta imeti nobenega vpliva, saj je bistveno dejstvo, da je tožnica s februarjem leta 1992 za dalj časa prekinila dejansko življenje v RS. Tožnica od tedaj dalje v Sloveniji ni opravljala nobenih svojih bistvenih življenjskih dejavnosti, ki so sestavina navedenega zakonskega pojma 'dejanskega življenja'. Neutemeljene so tožbene navedbe, da bi upravni organ moral presojati izpolnjevanje zakonskih pogojev 40. člena ZDRS po času vložitve vloge, to je v obdobju leta 1991, ko so bili zakoniti pogoji izpolnjeni. Takšna časovna razlaga pojma 'in tukaj tudi dejansko živi' je napačna, saj ni pomembno katerokoli obdobje življenja v Sloveniji, pač pa dejansko življenje v Sloveniji od 23. 12. 1990 do datuma izdaje odločbe o državljanstvu.«
8. Po prvem odstavku 40. člena ZDRS pridobi državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in tukaj tudi dejansko živi, državljanstvo Republike Slovenije, če v šestih mesecih od uveljavitve ZDRS vloži vlogo pri pristojnem upravnem organu. Navedena določba je državljanom drugih republik bivše SFRJ zaradi posebnega položaja, v katerem so se znašli ob razpadu bivše skupne države, pod navedenimi pogoji priznala pravico do pridobitve državljanstva z enkratno izjemno naturalizacijo. V delu, kjer določba govori o »in tukaj dejansko živi«, je zakonodajalec uporabil nedoločen pravni pojem. Ustavno sodišče je v postopkih z ustavno pritožbo v zvezi s pridobitvijo državljanstva po 40. členu ZDRS že presojalo razlago pogoja dejanskega življenja, predvsem z vidika kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.(*1) Tako je v odločbi št. Up-73/95 (ko je prvič odločalo v pritožničinem primeru) ugotovilo, da je bila pravica enakega varstva pravic kršena z nezakonito interpretacijo nedoločenega pravnega pojma »dejansko živi v Sloveniji« s stališčem, da je za opredelitev pojma dejanskega življenja »bistvena ... le dolgotrajna prekinitev dejanskega življenja tožnikov v Republiki Sloveniji ... in ne tožbena navedba o nemožnosti njune vrnitve v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer ...«, v odločbi št. Up-77/94, ker je bil pritožnikov odhod iz Republike Slovenije skupaj z JLA že sam po sebi štet za prekinitev dejanskega življenja, in v odločbi št. Up-199/95, ker med odločilnimi okoliščinami za opredelitev pojma dejanskega življenja ni bila upoštevana pritožnikova trditev, da razlogi za več kot enoletno odsotnost niso bili na njegovi strani.
9. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, po katerem okoliščina, da se pritožnica zaradi vojnih razmer oziroma zaradi poteka veljavnosti potne listine ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo, ni bistvena, pač pa naj bi bila relevantna le okoliščina, da je pritožnica za dlje časa prekinila dejansko življenje in da še vedno živi v tujini. Iz navedenega v prejšnji točki izhaja, da je stališče sodišča napačno in pomeni kršitev 22. člena Ustave. Sodišče je pritožničine navedbe o tem, da se v tujini ne nahaja po svoji volji, ampak je bila v to primorana zaradi višje sile, o zatrjevanem nezakonitem izbrisu iz registra stalnega prebivalstva, o tem, da lahko zakonito prihaja v Slovenijo le na podlagi vize, ki jo po prosti presoji izdaja Ministrstvo in le za v njej določeno časovno obdobje, ter o tem, da je Ministrstvo v njenem primeru odločalo kar 7 let, štelo za nepomembne in se do njih sploh ni opredelilo. Pri tem je treba poudariti, da je pritožnica ves čas zatrjevala, da ima v Sloveniji družino in da želi zato tukaj prebivati. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi te navedbe lahko predstavljale take okoliščine, ki bi mogle utemeljiti, da je pritožnica dlje časa odsotna zaradi okoliščin izven njene sfere, oziroma take, ki bi v konkretnem primeru lahko pripeljale do odločitve, da pritožnica zaradi specifičnih okoliščin primera izpolnjuje pogoj dejanskega življenja.
10. Upravno sodišče je pri opredelitvi vsebine nedoločenega pravnega pojma »in tukaj dejansko živi« izhajalo zgolj iz razlage, za katero je Ustavno sodišče že ocenilo, da je očitno napačna in v neskladju z 22. členom Ustave. Upravno sodišče je izhajalo zgolj iz razlage, po kateri pomeni prekinitev dejanskega bivanja že samo dejstvo, da je pritožnica februarja 1992 za dalj časa prekinila dejansko življenje v Republiki Sloveniji in da od takrat dalje ne živi v njej. Pri tem ni upoštevalo, da je bilo to dejansko bivanje prekinjeno proti njeni volji (oziroma zaradi okoliščin, na katere ni mogla vplivati), zato je kršilo pritožničino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ker je Vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi zavzelo enako stališče kot Upravno sodišče, je bila pritožnici pravica iz 22. člena Ustave kršena tudi s sodbo Vrhovnega sodišča.
11. Ker je bilo z izpodbijanima sodbama kršeno ustavno jamstvo o enakem varstvu pravic iz 22. člena Ustave, je Ustavno sodišče sodbi Vrhovnega in Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Sodišče pri ponovnem odločanju glede na navedeno svoje odločitve ne sme opreti na stališče, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z 22. členom Ustave. Ker je Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodilo že iz tega razloga, se ni spuščalo v presojo drugih zatrjevanih kršitev.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-38/93 z dne 6. 7. 1995, OdlUS IV, 130; št. Up-77/94 z dne 16. 9. 1997, OdlUS VI, 188; št. Up-73/95 z dne 27. 2. 1997, OdlUS VI, 72 in št. Up-199/95 z dne 5. 2. 1998, OdlUS VII, 100.