Št. U-I-89/04-23
Datum: 14. 9. 2006

Ustavno sodišče je v postopku, začetem na pobude Ivana Blažiča, Matije Markovinoviča, in Ivana Purnata, vseh iz Brežic, Joška Volka in Zvonka Baškovča, obeh iz Krške vasi, ter Alojza Cizla in Janka Kržana, obeh iz Globokega, na seji dne 14. septembra 2006

V 2.a členu Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 76/03, 110/03 – ur. p. b., 38/06 in 59/06 – ur. p. b.) se razveljavi del sedmega odstavka, ki se glasi: »oseba, ki je prestopila iz JLA, pa ni bila udeležena v neposrednih obrambnih aktivnostih«.

1. Pobudniki izpodbijajo sedmi odstavek 2.a člena Zakona o vojnih veteranih (v nadaljevanju ZVV) v delu, v katerem določa, da oseba, ki je prestopila iz JLA, pa v času agresije na Republiko Slovenijo ni bila udeležena v neposrednih obrambnih aktivnostih, ne more biti vojni veteran. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 14. člena Ustave, s prvim odstavkom 155. člena Ustave in s 14. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 – v nadaljevanju UZITUL).
2. Pobudniki navajajo, da so bili ob začetku agresije na Republiko Slovenijo zaposleni v JLA na vojaškem letališču Cerklje ob Krki (Ivan Blažič, Matija Markovinovič in Ivan Purnat kot aktivne vojaške osebe, Joško Volk, Zvonko Baškovč, Alojz Cizl in Janko Kržan pa kot civilne osebe) in da so na poziv Predsedstva Republike Slovenije prestopili v Teritorialno obrambo Republike Slovenije (v nadaljevanju TO). Navajajo, da so bili razporejeni v stalno sestavo 1. učne čete TO oziroma v zbirni center Lisca, v katerem so nato prebili ves čas agresije. Poudarjajo, da je ZVV ob uveljavitvi leta 1996 na podlagi šeste alineje 2. člena določal, da status vojnega veterana pridobi pripadnik TO, ki je v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljal dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije. Na podlagi navedene določbe naj bi status vojnega veterana pridobili vsi pripadniki TO, ki so bili v tem obdobju v stalni sestavi TO in vsi, ki so bili kot pripadniki rezervnega sestava TO vpoklicani v enote oziroma poveljstva TO, ker so kot njeni pripadniki v enotah oziroma v poveljstvih v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljali dela in naloge v skladu z vojaškim načrtom TO. Enako naj bi veljalo tudi zanje, torej za tiste pripadnike stalne sestave TO, ki so na poziv Predsedstva Republike Slovenije v TO prestopili iz enot JLA, saj takrat veljavni Zakon o obrambi in zaščiti (Uradni list RS, št. 15/91) ni razlikoval med enimi in drugimi pripadniki stalne sestave. Po navedbah pobudnikov je večje število pripadnikov 1. učne čete na Lisci, ki so v TO prestopili iz JLA, v letih 1996 do 1998 pravice vojnega veterana pri pristojnih organih upravnih enot brez težav tudi uveljavilo. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 108/99 – v nadaljevanju ZVV-A) pa naj bi uvedel dve kategoriji pripadnikov TO: tiste, ki so bili v TO že pred osamosvojitveno vojno, in tiste, ki so v TO prestopili iz JLA. Z izpodbijano določbo naj bi namreč določil, da vojni veteran ne more biti tista oseba, ki je prestopila iz JLA, pa ni bila udeležena v neposrednih obrambnih aktivnostih. Pobudniki menijo, da je navedena sprememba posledica ideološko-politične diskvalifikacije prejšnjih pripadnikov JLA, ki sta jo povzročila Zveza vojnih veteranov Slovenije in zakonodajalec. Dejstvo, da pobudniki v času po prestopu v stalni sestav TO niso imeli priložnosti sodelovati v neposrednih obrambnih aktivnostih, naj ne bi bilo posledica njihove svobodne odločitve, ampak izrecnih navodil Predsedstva Republike Slovenije, naj se vse osebe, ki so prestopile iz JLA (dezertirale), z umikom na varne položaje, zaščiti, da jih JLA ne bi zajela. S tem, ko je zakonodajalec sprejel ZVV-A, s katerim je uvedel dve kategoriji pripadnikov TO, je po mnenju pobudnikov brez posebnih pooblastil in postopka sprejel zakon z učinkom za nazaj, s čimer je pobudnikom ukinil že obstoječe, a še ne uveljavljene pravice iz ZVV. Izpodbijana določba naj bi bila zato v neskladju s 155. členom Ustave. V neskladju naj bi bila tudi s prvim odstavkom 14. člena Ustave in z duhom 14. člena UZITUL, saj naj bi z njo zakonodajalec uzakonil dvojna merila za pridobitev statusa vojnega veterana, ki temeljijo na ideološko političnih-predsodkih do tistih pripadnikov stalne sestave TO, ki so v TO prestopili iz enot JLA. Izpodbijana določba naj bi uvedla neenakost med tistimi pripadniki TO, ki so prestopili iz JLA in so pravico pred sprejemom ZVV-A že uveljavili, in tistimi, ki tega še niso storili. Zato naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pobudniki v utemeljitev pravnega interesa prilagajo listine, iz katerih izhaja, da Upravna enota Brežice za pozitivno rešitev prošnje za priznanje statusa vojnega veterana zahteva potrdilo o sodelovanju pri obrambi države v času agresije ter da je Ministrstvo za obrambo zahtevke za izdajo potrdila o njihovem sodelovanju pri obrambi države v času agresije zavrnilo, ker niso sodelovali pri neposrednih obrambnih aktivnostih.
3. Državni zbor na navedbe v pobudi ni odgovoril.
4. Mnenji v zvezi s pobudo sta poslala Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve ter Ministrstvo za obrambo. Ministrstvo za obrambo navaja, da je sicer res, da so vse osebe, ki so v času agresije na Republiko Slovenijo prestopile iz nekdanje JLA, z naslednjim dnem po podpisu pristopne izjave postale pripadniki TO, vendar nekateri od njih po prestopu niso opravljali dolžnosti pri obrambi države oziroma neposrednih obrambnih aktivnostih. Zaradi varnostnih razlogov, zlasti groženj JLA, naj bi se nekatere osebe, ki so prestopile v TO, celotno obdobje agresije nahajale v zbirnih centrih kot varovane osebe. Pri tem naj ne bi izvajale nobenih nalog, povezanih z obrambo Republike Slovenije. Podobno naj bi veljalo za tiste osebe, ki so prestopile v TO iz nekdanjih vojaških zdravstvenih ustanov, iz Tehničnega zavoda ali pa so opravljale različne storitvene dejavnosti po vojašnicah. Te osebe naj bi dobile status oseb, ki so prestopile v TO, niso pa sodelovale v neposrednih obrambnih aktivnostih. Zato Ministrstvo meni, da tem osebam status vojnega veterana ne gre. V nasprotnem primeru bi bile te osebe, po mnenju Ministrstva, nasproti drugim pripadnikom TO v privilegiranem položaju. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pritrjuje mnenju Ministrstva za obrambo ter dodaja, da naj bi dejstvo, da so se določene osebe, ki so prestopile v TO, v času agresije nahajale v zbirnih centrih kot varovane osebe, predstavljalo objektivno razlikovalno okoliščino, ki naj bi logično narekovala sprejem izpodbijane ureditve. Na enak način naj bi bil urejen tudi status oseb, ki so v času agresije redno služile vojaški rok ali bile na civilnem služenju vojaškega roka. Tudi za te pripadnike TO naj bi za priznanje statusa vojnega veterana veljal pogoj, da so bile v navedenem času udeležene v neposrednih obrambnih aktivnostih ter tako opravljale dolžnosti pri obrambi kot najbolj splošnem pogoju za priznanje statusa vojnega veterana.

5. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
6. Pobudniki so na podlagi poziva Predsedstva Republike Slovenije z dne 27. 6. 1991 prestopili iz JLA v TO. Kot izhaja iz njihovih navedb ter odločb Ministrstva za obrambo, s katerimi so bile zavrnjene njihove zahteve za izdajo potrdila o sodelovanju pri obrambi države v času agresije na Republiko Slovenijo leta 1991, pobudniki ne izpolnjujejo pogoja, ki ga za uveljavitev statusa vojnega veterana ZVV v 2.a členu zahteva od oseb, ki so prestopile iz JLA, tj. njihovo neposredno udeležbo v obrambnih aktivnostih v času agresije na Republiko Slovenijo. Glede na navedeno pobudniki izkazujejo pravni interes.
7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

8. Državljanom je po Ustavi zagotovljena tudi pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave). Človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo »pod pogoji, določenimi z zakonom« – torej na podlagi zakonov, ki določajo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Socialna varnost se zagotavlja tudi s posebnim varstvom vojnih veteranov. Glede na to, da Ustava ne določa natančnejših načel za ureditev varstva vojnih veteranov, je zakonodajalec vezan le s splošnimi ustavnimi načeli in s spoštovanjem ustavno zagotovljenih človekovih pravic.
9. ZVV je bil v prvotnem besedilu sprejet leta 1995. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 2/94), je temeljno načelo ZVV v zagotovitvi posebnega varstva vojnim veteranom glede na to, da so bili to tisti prebivalci, ki so bili med vojno ali vojaško agresijo na Republiko Slovenijo kot sestavni del obrambnih sil oziroma odpora okupatorju najbolj izpostavljeni in se njihova prizadetost ne glede na to, ali so med vojno oziroma agresijo utrpeli okvaro organizma ali ne, kaže v trajnih posledicah na njihovem zdravju. Drugo načelo, na katerem temelji Zakon, je v priznanju, ki ga država daje svojim vojnim veteranom zaradi njihovega prispevka k obrambi države na njenem ozemlju oziroma v okviru njenega narodnostnega območja ter njenih prebivalcev.
10. Tako je ob sprejetju ZVV določal, da pridobi status vojnega veterana oseba, ki je v vojni ali vojaški agresiji na Republiko Slovenijo opravljala vojaške dolžnosti za obrambo Republike Slovenije, oseba, ki je v vojni ali vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v policijskih enotah opravljala naloge s področja varnosti Republike Slovenije, in oseba, ki je bila na podlagi odločitve pristojnega organa ali poveljstva v skladu s predpisi neposredno vključena v oborožen odpor (1. člen)(*1). Splošno opredelitev pojma vojnega veterana iz prvega odstavka 1. člena Zakona z natančnejšo razčlenitvijo oziroma opredelitvijo pojma vojnega veterana dopolnjujejo 2., 2.a, 3. in 4. člen Zakona.(*2) ZVV (že v prvotnem besedilu) kot vojnega veterana opredeljuje tudi pripadnika TO, ki je v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljal dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije (šesta alineja 2. člena).
11. Pobudniki so bili v obdobju agresije na Republiko Slovenijo pripadniki TO. Kot pojasnjujejo tudi sami, so bili pred tem zaposleni v JLA. Na Poziv Predsedstva Republike Slovenije vsem starešinam in pripadnikom JLA, razglašenim dne 27. 6. 1991, po začetku agresije na Republiko Slovenijo, so zapustili JLA. S podpisom pristopne izjave so postali pripadniki TO. Navedeno kot nesporno potrjuje ne le vsebina teh izjav, temveč to izhaja tudi iz pojasnil Ministrstev. Do uveljavitve izpodbijane določbe so tako pripadniki TO, ne glede na njihov »izvor« oziroma prejšnji status, lahko uveljavili status vojnega veterana na podlagi šeste alineje 2. člena ZVV, če so izpolnjevali druge pogoje, ki jih za uveljavitev statusa in pravic vojnega veterana zahteva ZVV. Od uveljavitve ZVV-A dalje pa se od pripadnikov TO, ki so v TO prestopili iz JLA, za uveljavitev statusa vojnih veteranov zahteva dodaten pogoj, tj. udeležba v neposrednih obrambnih aktivnostih v času agresije na Republiko Slovenijo (sedmi odstavek 2. člena ZVV).
12. Tako kot za vse človekove pravice, je tudi za pravico do socialne varnosti izrednega pomena njena povezava z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki vsebuje načelo enakosti.(*3) Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje enakega obravnavanja je torej ena od temeljnih zahtev, na katero mora paziti zakonodajalec pri urejanju pravic, ki pomenijo izvrševanje ustavne pravice do socialne varnosti.(*4) Načela enakosti pred zakonom seveda ni mogoče pojmovati kot enostavne splošne enakosti vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog.
13. Kot je že bilo navedeno, je bil s sprejemom ZVV-A, ki je začel veljati 11. 1. 2000, za uveljavitev statusa vojnega veterana od določene skupine pripadnikov TO (tj. prestopnikov iz JLA) določen dodaten pogoj, tj. njihova neposredna udeležba v obrambnih aktivnostih v času agresije na Republiko Slovenijo. Do trenutka sprejema ZVV-A so bili torej vsi pripadniki TO, ne glede na njihov »izvor« oziroma prejšnji status v enakem položaju. Seveda ob predpostavki, da so izpolnjevali pogoje, ki jih za uveljavitev statusa vojnega veterana za vse pripadnike TO določa šesta alineja 2. člena ZVV. Po uveljavitvi izpodbijane določbe ZVV-A pa so se te iste osebe, ob navedenih predpostavkah, znašle v različnih pravnih položajih. Razlogov za različno ureditev sicer enakih položajev Ustavno sodišče niti iz gradiva, ki je bilo na voljo v postopku sprejemanja ZVV-A (Poročevalec DZ, št. 5/97 in 63/98), niti iz mnenj Ministrstev ni moglo izluščiti. Razlogov za takšno spremembo, ki pomeni razlikovanje tudi ni pojasnil zakonodajalec v okviru možnosti, ki jo je imel v tem postopku, saj na pobudo ni odgovoril. Po oceni Ustavnega sodišča razumen, iz narave izhajajoč razlog za razlikovanje ne more biti zgolj dejstvo, da so te osebe v TO prestopile iz JLA.
14. Ker zakonodajalec ni izkazal razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga za uzakonitev ureditve, po kateri se za pridobitev statusa vojnega veterana le od nekaterih pripadnikov TO zahteva izpolnitev dodatnega pogoja, je sedmi odstavek 2.a člena ZVV, v delu, v katerem določa, da oseba, ki je prestopila iz JLA, pa ni bila udeležena v neposrednih obrambnih aktivnostih v času agresije na Republiko Slovenijo, ne more biti vojni veteran, v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zato ga je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo.
15. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo v navedenem obsegu razveljavilo že na podlagi ugotovitve, da je ta v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, se mu v presojo drugih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 38/06 – ZZV-C) je bil prvi odstavek 1. člena ZVV spremenjen in dopolnjen, tako da se glasi:« Vojni veteran oziroma vojna veteranka (v nadaljnjem besedilu: vojni veteran) je oseba, ki je v vojni ali vojaški agresiji na Republiko Slovenijo opravljala za obrambo Republike Slovenije vojaško dolžnost ali katero od drugih dolžnosti na področju obrambe in zaščite, oseba, ki je poklicno opravljala določene naloge s področja obrambe in zaščite oziroma s področja upravnih notranjih zadev, oseba, ki je v policijskih enotah opravljala naloge s področja varnosti Republike Slovenije, oseba, ki je sodelovala v pogajanjih s predstavniki takratne Jugoslovanske ljudske armade (v nadaljnjem besedilu: JLA), oseba, ki je v zbirnem centru za vojne ujetnike ( v nadaljnjem besedilu: zbirni center) opravljala naloge, povezane z vojnimi ujetniki, oseba, ki je kot vodstveni delavec ali delavka (v nadaljnjem besedilu: delavec) carinske službe izvajala naloge po navodilu republiške koordinacijske skupine, in oseba, ki je bila na podlagi odločitve pristojnega organa ali poveljstva v skladu s predpisi neposredno vključena v oborožen odpor.«

(*2) Vsebina pojma vojnega veterana je bila z več novelami zakona spremenjena in predvsem dopolnjena z opredelitvijo dodatnih kategorij vojnih veteranov (glej 2. in 2.a člen ZVV).

(*3) Kresal B. v Šturm L. (ured.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 521, tč. 6.

(*4) Kresal B. v Šturm L. (ured.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 521, tč. 6.