Številka: U-I-307/05-18
Datum: 20. 9. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Studio Moderna, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa zakoniti zastopnik Duško Kos, na seji dne 20. septembra 2006

1. Drugi odstavek 15. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05) se razveljavi.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 46. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija se zavrne.

1. Pobudnica izpodbija drugi odstavek 15. člena in 46. člen Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju ZRTVS-1). Navaja, da deluje kot podjetje za neposredno trženje, ki se prav posebej ukvarja s TV-prodajo. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s členi 2, 3a, 14, 35, 39, 74 in 155 Ustave. Po mnenju pobudnice izpodbijana ureditev pomeni poseg v svobodo izražanja komercialnega značaja, ki je varovana v okviru pravice do svobode izražanja iz 39. člena Ustave. S kršenjem načela razumnosti in neizpolnitvijo kriterija legitimnega namena zakona naj bi bilo kršeno tudi načelo »rationabilitas in causa legis«. Kot takšna naj bi bila izpodbijana ureditev zato arbitrarna, samovoljna in v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi bila arbitrarna in nejasna tudi zato, ker naj ZRTVS-1 ne bi določal nobenih kriterijev za politiko RTVS v zvezi s TV-prodajo. Pobudnica uveljavlja neskladje z 2. členom Ustave tudi zato, ker naj ZRTVS-1 ne bi določil prehodnega obdobja, v katerem bi se pobudnica lahko reorganizirala in podjetniško dejavnost prilagodila novi zakonodaji. Načelo pravne države pa naj bi bilo kršeno tudi zato, ker naj bi država neutemeljeno, nerazumno, nesorazmerno in arbitrarno na retroaktiven način posegla v pobudnikov pravni položaj (155. člen v povezavi z 2. členom Ustave).
2. Izpodbijana pravna ureditev naj bi bila v neskladju s 14. členom Ustave, ker naj bi postavljala v neenakopraven položaj pred zakonom tiste pravne subjekte, ki svoje izdelke oziroma storitve oglašujejo, v primerjavi s tistimi, ki se za takšen način komuniciranja s potencialnimi kupci ne odločajo ali se jim zanj glede na naravo storitev ni treba odločati. V neskladju s 14. členom Ustave naj bi bila izpodbijana ureditev tudi zato, ker naj bi postavljala v neenakopraven položaj tiste pravne subjekte, ki svoje podjetniške storitve opravljajo kot izvajanje neposrednega oglaševanja ali TV-prodaje, v primerjavi s tistimi pravnimi subjekti, ki se ukvarjajo z oglaševanjem, ki nima lastnosti neposrednega oglaševanja ali TV-prodaje.
3. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila poseg v splošno svobodo ravnanja (35. člen Ustave), ki naj bi bil nedopusten. Prav tako naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave (svobodna gospodarska pobuda), ker naj bi podjetjem, ki so specializirana za TV-prodajo, dejansko onemogočala nadaljnje opravljanje utečene tržne dejavnosti.
4. Pobudnica uveljavlja tudi neskladje izpodbijane ureditve s 3.a členom Ustave. Navaja, da zavrnitev oglaševanja po sistemu TV-prodaje ob sočasnem tržnem opravljanju storitve oglaševanja vseh drugih oglaševalskih vsebin pomeni nerazumno in netržno ravnanje tržnega udeleženca s prevladujočim položajem, ki ga 82. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS, št. 27/04, MP, št. 7/04 – v nadaljevanju PES) kvalificira kot zlorabo prevladujočega položaja. Opozarja, da bi se sporna prepoved lahko kmalu pokazala kot problematična tudi z vidika prostega pretoka blaga, ki je zagotovljen po 28. členu PES.
5. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s prvim odstavkom 45. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPOmK). Po mnenju pobudnice naj bi šlo za takšno medsebojno neskladnost zakonov, ki v slovenskem pravnem redu povzroča notranjo nekonsistentnost in zato pomeni kršitev ustavnega načela pravne države.
6. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju navaja, da je RTVS javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, pri katerem je izražena javna korist. Opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-141/97 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 104/01 in OdlUS X, 193), po kateri se ekonomsko oglaševanje kot del svobode izražanja ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Po mnenju Vlade je splošno znano dejstvo, da sta oglaševanje in TV-prodaja lahko velikokrat v nasprotju z javno koristjo. To naj bi navajali tudi Direktiva 89/552/EGS o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov in Direktiva 97/36/ES. Zatrjuje, da niti navedeni direktivi niti Evropska konvencija o čezmejni televiziji (Uradni list RS, št. 57/99, MP, št. 18/99 – MEKCT) ne prepovedujejo državam članicam omejevanja TV-prodaje, temveč jim prepuščajo, da zakonodajo s tega področja urejajo same. Navaja, da ZRTVS-1 TV-prodaje ne prepoveduje, temveč jo le omejuje na predvajanje na tretjem parlamentarnem programu. Zato po mnenju Vlade ne gre za omejevanje ustavne pravice do svobode izražanja. Vlada kot razlog za izpodbijano ureditev navaja, da gre za splošno znano dejstvo, da naj bi bila TV-prodaja agresivna oblika prodaje: ki naj potrošnikom ne bi dopuščala možnosti razmisleka, ki naj bi jih nagovarjala k takojšnjemu nakupu, ki naj bi bila večinoma zavajajoča in zato moralno sporna. Za RTVS kot javni zavod kulturnega in nacionalnega pomena naj bi bila zato neprimerna, saj naj bi se zdelo, kot da k nakupu nagovarja sam javni zavod. V zvezi z očitkom o neskladju izpodbijane ureditve s 74. členom Ustave navaja, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. V zvezi s tem se sklicuje na zgoraj navedene razloge, zaradi katerih naj bi bilo omejevanje TV-prodaje v javno korist. Glede omejevanja nastopanja na trgu poudarja, da naj zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo pobudnici ne bi omejeval nastopanja na trgu, saj naj bi to ostalo prav tako svobodno, kot je bilo, prilagoditve spremembam na trgu pa naj bi bile stvar spretnosti gospodarskih družb. Meni, da je navedba pobudnice, po kateri bi zavračanje storitev oglaševanja RTVS slovenski oglaševalski trg izoliralo od skupnega trga Evropske unije, pavšalna, močno pretirana in neobrazložena. V zvezi z očitkom o neskladju s 155. členom Ustave navaja, da izpodbijana določba ni imela retroaktivnega učinka, saj je začela veljati istočasno kot vse druge določbe v zakonu, torej petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Meni, da je treba ne glede na navedeno upoštevati, da je bila javna razprava ob sprejemanju ZRTVS-1 dolgotrajna, odmevna in obširna, predlog zakona naj bi bil objavljen precej časa pred dokončnim sprejetjem zakona. Pobudnica naj bi bila že vsaj 20. 4. 2005 seznanjena z določbami novega zakona in naj bi imela glede na dejstvo, da je zakon začel veljati 12. 11. 2005, dovolj časa, da se prilagodi spremenjenim tržnim razmeram. Navaja, da ni nastala neprava retroaktivnost, saj država ni arbitrarno poslabšala pravnega položaja pravnega subjekta.
7. Pobudnica v vlogi z dne 3. 4. 2006 dodatno utemeljuje razloge za neustavnost izpodbijane določbe.

8. Pobudnica sicer navaja, da izpodbija 45. člen ZRTVS-1, vendar je iz navedb pobude razvidno, da izpodbija 46. člen ZTRVS-1. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 15. člena ZRTVS-1 sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

9. Drugi odstavek 15. člena ZRTVS določa: »Trženje oglasnega časa v obliki televizijske prodaje oziroma neposredne prodaje v programih RTVS ni dovoljeno, razen v prostih terminih posebnega programa iz drugega odstavka 3. člena tega zakona, ki se lahko oblikujejo v nočnem času oziroma ob sobotah, nedeljah in drugih dela prostih dnevih ter v času parlamentarnih počitnic, ob pogoju, da njihovo oblikovanje ni v nasprotju z uresničevanjem nalog javne službe iz drugega odstavka 3. člena tega zakona.«
10. TV-prodajo opredeljuje prvi odstavek 95. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 45/01 in nasl. – v nadaljevanju ZMed) kot oglaševalsko vsebino, ki v zameno za plačilo ponuja javnosti možnost neposrednega nakupa ali najema posameznih proizvodov, nepremičnin, opravljanje storitev, oziroma prenos pravic ali obveznosti. Podrobneje je TV-prodaja urejena v drugem in tretjem odstavku 95. člena ZMed, kjer je določeno, da določbe o prikritem oglaševanju, oglaševanju alkoholnih in tobačnih izdelkov, zdravil ter medicinskih pripomočkov, določbe o zaščiti otrok in mladoletnikov, določbe o jeziku, v katerem je dovoljeno razširjati oglase, in časovne omejitve oglaševanja, veljajo tudi za TV-prodajo. V skladu s šestim odstavkom 98. člena ZMed je TV-prodaja prepovedana v lokalnih, regionalnih, študentskih in nepridobitnih radijskih in televizijskih programih.
11. Iz opisane zakonske ureditve izhaja, da je TV-prodaja ena od vrst oglaševalskih vsebin, katere bistvena značilnost je, da oglas poleg reklamiranja določenega blaga ali storitve potrošnike obvešča tudi o možnosti takojšnjega nakupa, najema ali opravljanja storitev.(*1) Sicer pa tudi to vrsto oglaševalskih vsebin opredeljujejo v bistvenem enake značilnosti, kot jih imajo oglasi. Tudi za TV-prodajo velja, da gre za plačana obvestila, katerih objavo naroči pravna ali fizična oseba z namenom, da bi s tem pospeševala pravni promet proizvodov, storitev, nepremičnin, pravic ali obveznosti, pridobivala poslovne partnerje ali si v javnosti ustvarjala ugled in dobro ime. Tudi oglasi v okviru TV-prodaje se objavljajo za plačilo ali drugo podobno nadomestilo ali z namenom samooglaševanja. Ker ima TV-prodaja toliko bistvenih značilnosti oglasov, ne gre za tako različna položaja, da bi ju bilo dopustno že zgolj zaradi tega obravnavati različno. Z izpodbijano določbo je zakonodajalec trženje oglasnega časa v obliki te vrste oglaševalskih vsebin na dveh nacionalnih televizijskih programih prepovedal, medtem ko je dopustil trženje oglaševalskega časa v obliki drugih oglaševalskih vsebin (oglasov). Glede na navedeno je Ustavno sodišče v nadaljevanju presojalo, ali je izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
12. Pri ureditvi trženja oglasnega časa je zakonodajalec različno uredil v bistvenem enaka položaja, in sicer trženje oglasnega časa v obliki TV-prodaje in trženje oglasnega časa v obliki drugih oglaševalskih vsebin. Zastavlja se vprašanje, ali je zakonodajalec za takšno ureditev imel razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.
13. Iz zakonodajnega gradiva(*2) izhaja, da je bil razlog za takšno ureditev v tem, da naj bi bila TV-prodaja v okviru rednih programov lahko zelo moteča in zavajajoča (ljudje naj bi razumeli reklamo te vrste kot priporočilo javne televizije). Tudi po mnenju Vlade naj bi bil razlog za takšno ureditev »splošno znano dejstvo, da je TV-prodaja agresivna oblika prodaje, ki potrošnikom ne dopušča možnosti razmisleka, jih nagovarja k takojšnjemu nakupu, je večinoma zavajajoča (pri tem ne gre za eno od oblik nelojalne konkurence po ZVK) in zato moralno sporna«. Za RTVS kot javni zavod kulturnega pomena naj bi bila zato neprimerna, tudi zato, ker naj bi dajala vtis, da k nakupu nagovarja sam javni zavod.
14. Kot je bilo že povedano, je TV-prodaja ena od vrst oglaševalskih vsebin, ki se od drugih oglaševalskih vsebin razlikuje le po tem, da oglas navaja ceno oglaševanega izdelka ali storitve in naslov oziroma telefonsko številko ponudnika. Sicer pa tudi za to vrsto oglaševalskih vsebin veljajo v bistvenem enaka pravila in omejitve, kot veljajo za druge oglaševalske vsebine (glej točko 10 obrazložitve). Zakaj naj bi bila ta vrsta oglaševalskih vsebin v primerjavi z drugimi oglaševalskimi vsebinami zavajajoča in moralno sporna ter kot takšna v nasprotju z javnim interesom, nista pojasnila niti zakonodajalec niti Vlada. Zgolj navedba, da gre za splošno znano dejstvo, za utemeljitev razumnega razloga ne zadošča, zlasti še, ker je zavajajoče in moralno nedopustno oglaševanje prepovedano in sankcionirano že z drugimi predpisi. Potrošniki oziroma uporabniki storitev so zavarovani pred zlorabami, ki bi jih lahko povzročilo oglaševanje, na podlagi določb III. poglavja Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 20/98 in nasl. – v nadaljevanju ZVPot), kjer so določena pravila oglaševanja blaga in storitev. Varstvo potrošnikov je zagotovljeno tudi z določbami ZVPot, ki urejajo pravice potrošnikov pri sklepanju pogodb, sklenjenih na daljavo (členi 43–45.a ZVPot), v okvir katerih spadajo v skladu s 43. členom ZVPot tudi pogodbe, ki so sklenjene na podlagi TV-prodaje. Varstvene določbe vsebuje tudi ZMed (členi 47–51), nelojalna konkurenca pa je prepovedana skladno s 13. členom Zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 13/93 in nasl. – ZVK). Poleg tega je navedeni razlog zakonodajalca in Vlade nekonsistenten. Ni namreč logično, da je zakonodajalec oglaševanje v obliki TV-prodaje, za katero trdi, da je v nasprotju z javnim interesom, dopustil na posebnem nacionalnem programu (čeprav v omejenem obsegu), ki je namenjen kvalitetnemu, stalnemu in sprotnemu informiranju javnosti o delovanju slovenskega parlamenta kot osrednje institucije večstrankarske parlamentarne demokracije. Glede na navedeno za izpodbijano ureditev ne obstaja razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zato je Ustavno sodišče drugi odstavek 15. člena ZRTVS zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave razveljavilo (1. točka izreka).
15. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo že zaradi neskladja z načelom enakosti, mu ni bilo treba presojati zatrjevanega neskladja z drugimi določbami Ustave.

16. Pobudnica očita neustavnost tudi 46. členu ZTRVS-1, ki določa, da z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati četrti odstavek 98. člena ZMed. Navaja, da je navedena določba v neskladju z Ustavo zato, ker posredno in v povezavi s 15. členom ZRTVS-1 v celoti prepoveduje TV-prodajo.
17. Četrti odstavek 98. člena ZMed določa, da je radijska in TV-prodaja v programih RTVS prepovedana v času od 18. do 23. ure in da ne glede na določbo šestega odstavka prejšnjega člena za prodajna TV okna v programih Radiotelevizije Slovenija veljajo določbe četrtega odstavka prejšnjega člena. Pobudnica utemeljuje zatrjevano neustavnost zgolj z navedbo, da je citirana določba v neskladju z Ustavo zato, ker naj bi posredno in v povezavi s 15. členom ZRTVS-1 v celoti prepovedovala TV-prodajo. Takšen očitek pobudnice je pavšalen, zato ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti. Glede na navedeno je pobudo za oceno 46. člena ZRTVS-1 zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnik dr. Ciril Ribičič je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Oglaševalske vsebine po ZMed so oglasi in druge vrste plačanih obvestil (oglasi), katerih objavo naroči pravna ali fizična oseba z namenom, da bi s tem pospeševala pravni promet proizvodov, storitev, nepremičnin, pravic ali obveznosti, pridobivala poslovne partnerje ali si v javnosti ustvarjala ugled in dobro ime. Oglasi se objavljajo za plačilo ali drugo podobno nadomestilo ali z namenom samooglaševanja (prvi odstavek 46. člena ZMed).

(*2) Poročevalec DZ, št. 26/05, str. 18.