Številka: U-I-29/06-12
Datum: 28. 9. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji dne 28. septembra 2006

Odlok o taksi za obremenjevanje okolja (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 30/03) se razveljavi.

1. Vlada izpodbija Odlok o taksi za obremenjevanje okolja (v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je na podlagi 64. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 ur. p. b. – ZDU-1) pozvala Občino Šentilj, naj Odlok v roku 60 dni razveljavi, ker naj bi bil ob sprejemu v neskladju s prej veljavnim Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVO) in naj bi bil sedaj v neskladju z veljavnim Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1), z Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 100/05 ur. p. b. – v nadaljevanju ZLS) ter z določbami drugega odstavka 14. člena in s 147. in 153. členom Ustave. Vlada navaja, da Občina ni sledila njenemu pozivu. Meni, da je bil Odlok sprejet na podlagi določb 2., 10., 28. in 80. člena ZVO, ki naj bi z uveljavitvijo ZVO-1 prenehale veljati. Po stališču Vlade bi morale občine na podlagi 190. člena ZVO-1 uskladiti svoje predpise s področja varstva okolja z določbami ZVO-1, vendar naj Občina Šentilj tega ne bi storila. Meni, da sedaj niti 112. člen ZVO-1 ni pravna podlaga za uvedbo sporne dajatve, saj naj s podzakonskim predpisom še ne bi bili določeni primeri onesnaževanja lokalnega pomena niti osnova za obračun te dajatve. Odlok naj bi bil zato v neskladju s 153. členom Ustave. ZVO-1 naj občinam tudi ne bi dajal več pristojnosti za določanje območij s statusom ogroženega okolja, kot naj bi to prej predvideval 28. člen ZVO pod pogojem, da je šlo za obremenjevanje okolja lokalnega pomena (2. člen ZVO), ki je presegalo dopustno obremenjevanje in je bilo rešljivo z ukrepi in s sredstvi lokalne skupnosti. Pojasnjuje, da nima podatkov, da bi bila na zemljiščih, ki jim Odlok določa status ogroženega dela okolja, presežena predpisana mejna vrednost emisij. Iz vsebine Odloka naj tudi ne bi izhajali obvezni nosilci, pogoji, ukrepi, merila in standardi za uresničitev sanacijskih programov in ukrepov, izdelanih v skladu s 64. členom ZVO, vključno z roki njihove priprave ter z obveznostjo vzpostavitve prejšnjega stanja. Ker naj torej Odlok ne bi upošteval meril za določitev statusa ogroženega okolja, naj bi bil v času veljavnosti ZVO v neskladju z njegovim 28. členom. Poudarja, da določitev statusa ogroženega okolja ni bila podlaga za določitev plačevanja takse po 80. členu ZVO. Meni, da so zavezanci za plačilo sporne takse v Odloku določeni arbitrarno, zato naj bi bili v primerjavi z drugimi vozniki motornih vozil v neenakem položaju, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Po njenem stališču je nejasno, s čim naj bi zavezanci za plačilo takse sploh obremenjevali okolje. Iz višine takse naj bi izhajalo, da ga obremenjujejo s težo tovornih vozil, kar naj ne bi moglo povzročiti ogrožanja okolja. Hkrati naj bi Odlok med oprostitve taks uvrščal tovorna vozila, ki so glede pogona na motorje z notranjim izgorevanjem uvrščena v kategorijo EURO 5, čeprav naj ta standard niti v Evropski uniji še ne bi veljal. Opozarja, da onesnaževanje zraka z emisijami škodljivih snovi iz tovornih vozil ni moglo soditi med onesnaževanje okolja, ki bi zadevalo le prebivalce posamezne občine, celo posamezne države ne, saj naj bi bilo globalno. Zato naj bi bilo to onesnaževanje okolja urejeno s številnimi mednarodnimi pravnimi akti in z direktivami Evropske unije. Meni, da Občina s svojimi ukrepi ne bi mogla sanirati ogroženega okolja na zemljiščih, ki so na območju mednarodnega mejnega prehoda, saj naj bi tovorna vozila vstopala ali izstopala v državo le preko tega prehoda, zato naj bi sanacija območja terjala njegovo ukinitev. Po Odloku naj bi Občina pod določenimi pogoji lahko na obravnavanem območju celo omejila tranzit tovornih vozil, čeprav naj po Zakonu o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/02 in nasl. – v nadaljevanju ZNMD-1) za to ne bi bila pristojna. Vlada meni, da tudi 21. člen ZLS ni pravna podlaga za sprejem Odloka. Ker naj bi bil Odlok sprejet v neskladju z navedenimi določbami zakonov, naj bi bil v tudi neskladju s 147. členom Ustave.
2. Občina odgovarja, da je sprejela Odlok na podlagi tretjega odstavka 28. člena ZVO. Z njim naj bi določila status ogroženega dela okolja, torej tudi obvezne nosilce, pogoje, ukrepe, merila in standarde za uresničitev sanacijskih programov in ukrepov, roke njihove priprave in izvedbe ter obveznost vzpostavitve novega oziroma nadomestitve prejšnjega stanja na ogroženem območju. Odlok naj bi zato predvideval ukrepe sanacije v obliki meritev, monitoringov, obveznega obveščanja in poročanja o izvedenih ukrepih, vključno z nosilci teh aktivnosti. Meni, da Odlok na podlagi 193. člena ZVO-1 velja, saj naj bi Ustavno sodišče v podobnem primeru že zavzelo takšno stališče v odločbi št. U-I-204/03 z dne 26. 5. 2005 (Uradni list RS, št. 56/05 in OdlUS XIV, 29). Po stališču Občine predlagateljica zmotno meni, da je višina takse po Odloku vezana na težo tovornih vozil, saj naj bi bila odvisna od njihove nosilnosti in specialnosti. Ti dejstvi naj bi posledično pomenili večje obremenjevanje okolja z emisijami. Meni, da je oprostitev takse za tovorna vozila s pogonom na motorje z notranjim izgorevanjem, ki so uvrščena v kategorijo EURO 5, dopustna, saj naj bi ta minimalno onesnaževala okolje, čeprav naj Evropska unija pravnega akta glede njih še ne bi sprejela. Poudarja, da se omejitev tranzita tovornih vozil, kot jo predvideva Odlok, nanaša le na ogroženo območje, zato naj ta ukrep ne bi bil v neskladju z določbami ZNMD-1. Po njenem stališču naj Evropska unija v predpisu, ki ureja cestne pristojbine za uporabo nekaterih infrastruktur za težka motorna vozila, ne bi izključevala uporabnine za avtocesto oziroma večpasovno cesto, ki povezuje mejni prehod Šentilj z Republiko Avstrijo.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-29/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 23/06) do končne odločitve zadržalo izvrševanje Odloka.
4. Odlok je bil sprejet na podlagi določb 2., 10., 28. in 80. člena ZVO, ki so po 193. členu ZVO-1 prenehale veljati. Na podlagi 190. člena ZVO-1 so bile dolžne Občine najkasneje do 31. 12. 2004 uskladiti predpise v zadevah varstva okolja, sprejete na podlagi ZVO, z novim zakonom.
5. Predlagateljica očita zlasti, da je bil Odlok v času veljavnosti ZVO v neskladju z njegovim 28. členom, saj iz njegove vsebine izhaja, da je razglašal status ogroženega območja brez upoštevanja takratnih zakonskih meril za to razglasitev.
6. ZVO je sicer v 28. členu dopuščal lokalnim skupnostim, da so na njegovi podlagi s predpisom določile status ogroženega dela okolja, če so z njim določile tudi obvezne nosilce, pogoje, ukrepe, merila in standarde za uresničitev posameznih sanacijskih programov in ukrepov, roke njihove priprave in izvedbe ter obveznost vzpostavitve novega in nadomestitve prejšnjega stanja (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-38/01 z dne 16. 10. 2003, Uradni list RS, št. 105/03 in OdlUS XII, 81). Status ogroženega okolja po 28. členu ZVO je bila torej podlaga za posebno ureditev, ki naj bi celovito sanirala, vzpostavila novo ali nadomestila prejšnje stanje posameznega območja. ZVO je v 64. in 65. členu določal obveznosti v zvezi s pripravo in z izvedbo sanacijskih programov za posamezne vire obremenjevanja in njihove posledice. Člen 28 ZVO je bil zato podlaga za pripravo in sprejem celovitega sanacijskega programa. Odlok sicer v 1. členu napoveduje določitev statusa ogroženega okolja in meril za njegovo sanacijo, kot jih je predvideval 28. člen ZVO. Vendar iz njegove vsebine izhaja, da ta tej napovedi ne sledi. V 7. členu namreč Odlok predvideva kot ukrepe sanacije ogroženega okolja zgolj posamezne meritve, monitoring, obveščanje in poročanje o teh ukrepih. Navedenih ukrepov ni mogoče razumeti kot sanacijski program po 64. členu ZVO, torej kot režim, ki bi v času veljavnosti 28. člena ZVO zagotavljal celovito sanacijo z Odlokom razglašenega statusa ogroženega okolja. Tako tudi ni mogoče razumeti v 8. členu Odloka predvidene začasne omejitve tranzita tovornih vozil čez sporno območje. To pomeni, da je Odlok razglašal status ogroženega okolja brez določitve režima posebne ureditve v zvezi s njegovo sanacijo, kot je to nalagal 28. člen ZVO, zato je bil z njim v neskladju.
7. Predlagateljica meni, da status ogroženega okolja po 28. členu ZVO ni bil povezan s takso za obremenjevanje okolja, ki jo Odlok tudi uvaja. Njeno uvedbo naj bi sicer dopuščal 80. člen ZVO. Vendar očita, da je bil Odlok v neskladju tudi s citirano določbo ZVO, saj po njenem stališču iz njegove vsebine ni bilo mogoče ugotoviti niti vrste niti količine onesnaževanja, ki sta osnovi za plačilo takse.
8. ZVO je v določbah 10. in 80. člena predvideval, da so lokalne skupnosti lahko predpisovale takse za obremenjevanje vode, zraka, tal in za ustvarjanje odpadkov, vendar sta citirani določbi ZVO za to predpisovali določene pogoje. Med njimi je bil tudi pogoj, da je morala biti osnova za plačilo takse vrsta in količina onesnaževanja. Taksna obremenitev je torej morala biti čimbolj sorazmerna dejanskemu onesnaževanju, ki ga je plačal posamezen onesnaževalec. To je predpostavljalo, da sta bili vrsta in količina onesnaževanja znani.
9. Odlok ni sledil navedeni zakonski zahtevi. Iz njegovega 6. člena namreč izhaja, da znaša taksa za v njem našteta motorna vozila nosilnosti skupne teže do 40 ton (nosilnost in lastna teža) 5 evrov. V primeru zadrževanja teh vozil na območju mednarodnega mejnega prehoda Šentilj več kot 72 ur znaša taksa zanje v primeru nosilnosti do 15 ton 6 evrov, v primeru nosilnosti nad 15 ton (skupne teže do 40 ton) 7 evrov. Taksne obveznosti so prosta tovorna vozila s pogonom na motorje z notranjim izgorevanjem, ki se po evropski normi škodljivih snovi v izpušnih plinih uvrščajo v EURO 5. To pomeni, da Odlok dejansko taksira tranzit in zadrževanje določenih motornih vozil glede na njihovo skupno težo in glede na čas njihovega zadrževanja na območju. Vendar zgolj tranzit oziroma zadrževanje motornih vozil pod navedenimi pogoji ni moglo biti predmet taksiranja po določbah 10. in 80. člena ZVO, saj niti ni jasno, katero vrsto onesnaževanja naj bi to dejansko povzročalo (onesnaževanje voda, zraka, tal ali ustvarjanje odpadkov), in zato tudi ni jasna količina tega onesnaževanja. Prav vrsta in količina onesnaževanja pa sta bili po določbah ZVO osnovi za plačilo takse. Ker torej iz Odloka ni bilo mogoče ugotoviti niti vrste niti količine onesnaževanja, za kateri je izpodbijani predpis v času veljavnosti ZVO nalagal plačilo takse, je bil v neskladju z njegovima določbama 10. in 80. člena. Ker je Ustavno sodišče že presodilo, da je bil Odlok v času veljavnosti ZVO v neskladju z njegovimi določbami 10., 28. in 80. člena, se ni spuščalo še v presojo, ali je izpodbijani akt takrat sploh urejal zadeve, ki so bile po ZVO lokalnega značaja (2. člen ZVO).
10. Predlagateljica očita zlasti, da Odlok niti sedaj ni usklajen z določbami ZVO-1, ker te ne dajejo več pravne podlage za določitev statusa ogroženega okolja niti za uvedbo takse. Zato naj bi bil ta akt v neskladju s 190. členom ZVO-1.
11. ZVO-1 lokalnim skupnostim ne daje več pristojnosti za določitev statusa ogroženega okolja po 28. členu ZVO (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-204/03). ZVO-1 tudi ne vsebuje več rešitev iz 80. člena ZVO. Zakonodajalec je menil, da nov institut trgovanja s pravicami do emisije, ki je urejen v določbah 117. do 142. člena ZVO-1, ne bi bil izvedljiv ob hkratnih pravicah lokalnih skupnosti, da samostojno določajo okoljske dajatve na lokalni ravni, saj bi to pomenilo stalno grožnjo vzpostavitvi in delovanju tega trga (Poročevalec DZ, št. 109/03, stran 7). ZVO-1 je zato uredil okoljske dajatve lokalnih skupnosti pod pogoji iz 112. člena ZVO-1. To pomeni, da bodo lokalne skupnosti okoljske dajatve iz 112. člena ZVO-1 predpisovale po natančnejši določitvi, kaj se šteje za onesnaževanje okolja lokalnega pomena in po določitvi osnove za obračun te dajatve (osmi odstavek 112. člena ZVO-1). Ker torej po ZVO-1 še ni pogojev za določitev okoljske dajatve lokalnega pomena, je Odlok v neskladju z določbami ZVO-1.
12. Iz navedenega izhaja, da je bil Odlok v času veljavnosti ZVO v neskladju z njegovimi določbami 10., 28. in 80. člena in je sedaj v neskladju z ZVO-1. Ustavno sodišče ga je zato razveljavilo. Ustavno sodišče Odloka ni odpravilo, temveč ga je razveljavilo, ker je tako predlagala Vlada. Ker je Ustavno sodišče Odlok razveljavilo že iz navedenih razlogov, ni ocenilo še drugih očitkov predlagateljice.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.