Številka: U-I-406/06-13

Datum: 26. 10. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Ivana Križmančiča iz Trsta, Italija, in drugih ter Etbina Tavčarja iz Dutovelj, ki jih vse zastopa Igor Trebec, odvetnik v Križu, na seji 26. oktobra 2006

1. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 79/06) se sprejmeta.
2. Izvajanje dela petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica, ki se glasi: "z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta", se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
3. Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010, š. 32201-1/2006/6 z dne 13. 4. 2006 se do končne odločitve Ustavnega sodišča ne sme uporabljati kot podlaga za izdajanje dovoljenj za posege v prostor.
4. Ta sklep začne učinkovati z vročitvijo Državnemu zboru in Vladi.

1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (v nadaljevanju ZKL-A), ker naj bi njihova zemljišča uvrstil v vplivno območje kulturnega spomenika in jim s tem omejil lastninsko pravico. Vplivno območje kulturnega spomenika naj bi bilo petkrat večje od samega kulturnega spomenika. Brez tehtnih razlogov naj bi izpodbijani zakon uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve. Z izpodbijano ureditvijo naj bi jim bila odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Navajajo, da je izpodbijani zakon v neskladju s 44., z 71., s 73. in s 74. členom Ustave ter s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju MKDIOZ) in s sistemskimi zakoni: z Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD), z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – v nadaljevanju ZKZ-UPB1). Država naj bi bila dolžna varovati kulturni spomenik državnega pomena na način, kot je to že določeno v pravnem redu. ZKL-A naj bi od tega varovanja odstopal. Odstopanje od sistemske ureditve naj bi bilo nesorazmerno, saj izpodbijani zakon daje Vladi proste roke, da brez sodelovanja javnosti in stroke odloča o opravljanju posameznih del na zavarovanem območju, in sicer na način, ki naj bi povsem izključil uzakonjene postopke za tako odločanje. Kulturni spomenik državnega pomena, ki naj bi nastajal pet stoletij, naj bi bil prepuščen trenutni politični volji Vlade in enega samega ministra in ta volja naj ne bi bila omejena ne s pravili stroke in ne z javnostjo. Določba 5. člena ZKL-A naj bi predvidela sprejem načrta upravljanja. Predpisana vsebina načrta naj bi uvajala izrecno presumcijo, da se načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski načrt z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta. Ta določba naj bi bila v neskladju z načelom zakonitosti. Načrt upravljanja naj bi pripravil kar upravljalec Kobilarne Lipica. S tem naj bi bila izključeni stroka in javna služba s področja varovanja kulturne dediščine. Izključeni naj bi bili nosilci urejanja prostora ter javnost in lokalna skupnost. S takim izključevanjem javnosti naj bi bil izpodbijani zakon v neskladju z MKDIOZ. S prepustitvijo varstva kulturne dediščine upravljalcu in Vladi naj ne bi bilo mogoče varovati dediščine in preprečevati njene ogroženosti. ZKL-A naj ne bi upošteval obveznega enotnega sistema varstva, ki predpisuje upoštevanje strokovnih zasnov, kulturnovarstvenega mnenja, pogojev in soglasij, zato naj bi bil v neskladju z določbami 44. do 47. člena ZVKD. Pobudniki izpodbijajo tudi Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 (v nadaljevanju PVR), ker naj bi bili s tem aktom spremenjeni strokovne zasnove iz leta 2000 in varstveni režim varovanja kulturnega spomenika ter na podlagi tega spremenjenega varstvenega režima oblikovani pogoji za pripravo prostorske ureditve. PVR naj bi urejal uporabo kmetijskih zemljišč za golf igrišče v nasprotju z določbami 4. in 7. člena ZKZ-UPB1, ki določata uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom (zadnjih petsto let za konje). Kmetijska zemljišča naj bi bila namenjena kmetijski proizvodnji in ne igranju golfa.
2. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanje obeh izpodbijanih aktov, ker naj bi do sprejema načrta upravljanja po določbi prvega odstavka 11. člena ZKL-A veljal PVR, sprejet na podlagi ZKL. S PVR naj bi bil spremenjen tudi varstveni režim, določen v III. poglavju Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 29/96 – v nadaljevanju ZKL). PVR naj bi mimo stroke omogočal takojšen poseg v kulturni spomenik. Napovedana in že začeta gradnja naj bi imela težko popravljive posledice za kulturni spomenik državnega pomena, ker naj bi šlo za območje kultivirane kraške krajine. Javni zavod Kobilarne Lipica naj bi že pripravil projekt, ki naj bi ga izdelal tuji projektant za golf igrišča. Izvajala naj bi se tudi že strojna dela na območju kulturnega spomenika. Uničevanje kultivirane kraške krajine naj bi se z razširitvijo golf igrišča že začelo. Država in Kobilarna Lipica naj bi z izpodbijanima aktoma spremenili varstvene režime in naj bi izključili pristojno strokovno službo za varovanje kulturne dediščine ter hkrati obšli javnost in lokalno skupnost.
3. Po mnenju Državnega zbora pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za ustavno-sodno presojo. Glede vsebine navedb Državni zbor v odgovoru navaja, da se v celoti strinja z razlogi Vlade, ki jih je navedla v mnenjih z dne 19. 10. 2006 in z dne 24. 10. 2006. Dodatno pa poudarja, da različno urejanje kulturnega spomenika Kobilarne Lipica ne more biti sporno. Že ZVKD naj bi predpostavljal, da se z aktom o razglasitvi spomenika določi varstveni režim. Takšno različno urejanje naj bi izhajalo iz same narave kulturnih spomenikov, ki naj jih "splošni" zakon ne bi mogel upoštevati. Temeljna načela pa naj bi veljala za vse spomenike. Državni zbor navaja, da se predlog za začasno zadržanje nanaša na celoten ZKL-A, čeprav naj bi pobudniki utemeljevali pobudo predvsem glede 5. in 7. člena ZKL-A. Zatrjevanje pobudnikov, da ima PVR po 11. členu ZKL-A naravo državnega lokacijskega načrta, naj bi bilo neutemeljeno. Določba 11. člena ZKL-A naj bi le določala, da do sprejetja načrta upravljanja, ki bo tudi podlaga za morebitne posege na zavarovanem območju kulturnega spomenika, velja PVR. Državni zbor trdi, da PVR po določbi 11. člena ZKL-A ni načrt upravljanja, naj bi bil pa še vedno podlaga za posege v prostor.
4. Vlada v svojem mnenju z dne 19. 10. 2006 pojasnjuje, da je ZKL-A specialni zakon, ki določa kulturno kraško krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino kot zavarovano območje Kobilarne Lipica. Splošne določbe ZVKD naj bi veljale tudi za Kobilarno Lipica, kadar ZKL-A kot lex specialis ne določa drugače. V določbi 2. člena ZKL-A naj bi bilo določeno tudi vplivno območje kulturnega spomenika in to v enakem obsegu, kot je bilo pred tem določeno z Odlokom o določitvi vplivnega območja Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 62/05). Vlada naj bi imela zakonska pooblastila za sprejem prostorskih izvedbenih načrtov, kar naj bi bil načrt prostorskih ureditev kot sestavni del načrta upravljanja. Vlada navaja, da mora kot najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje sprejete razvojne politike in drugih politik na območju kulturnega spomenika državnega pomena. V delu, v katerem je potrebno sodelovanje strokovne javnosti, pa naj to sodelovanje ne bi bilo izključeno. Strokovna javnost oziroma javna služba varstva kulturne dediščine naj bi bili pri sprejemanju načrta prostorskih ureditev vključeni na način, kot to določajo predpisi in standardi za vključevanje strokovne javnosti v postopkih urejanja prostora, vključno z določbami 40. do 47. člena ZVKD in z določbami Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZON) v delu, ki zadeva ohranjanje naravnih vrednot, in Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1) v delu, ki zadeva varstvo okolja. Postopek priprave in sprejema načrta prostorskih ureditev naj se še ne bi pričel. Po določbi 5. člena ZKL-A naj bi bil uveden institut načrta upravljanja, ki ga sprejme Vlada kot podlago za uveljavljanje javne koristi varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. V tej določbi naj bi bila poudarjena javna korist, ki jo Vlada zasleduje pri sprejemanju odločitev za območje Kobilarne Lipica. S sprejetjem teh razvojnih dokumentov naj bi določili vsestranski režim v vplivnem območju kulturnega spomenika, ki naj bi obsegal tudi predkupno pravico države. Uveljavljanje predkupne pravice naj bi omogočilo širjenje površin za izvajanje javne službe varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. Načrt upravljanja s kulturnim spomenikom naj bi bil pripravljen na podlagi 5. člena ZKL-A, pri njegovi izdelavi pa naj bi Vlada upoštevala vse predpise, ki urejajo upravljanje s premoženjem v lasti Republike Slovenije.
5. Vlada navaja, da je PVR, sprejet na podlagi ZKL, s katerim je na splošno in za srednjeročno obdobje 2006–2010 urejen program varstva in razvoja Kobilarne Lipica. Po prehodni določbi 11. člena ZKL-A naj bi PVR veljal do sprejema načrta upravljanja. PVR pa naj ne bi niti vsebinsko niti formalno ustrezal načrtu upravljanja, ki bo vseboval načrt prostorskih ureditev. Vlada naj bi v sedmem poglavju PVR določila režim varovanja kulturnega spomenika. ZVKD naj bi strokovne zasnove predpisoval le za postopek priprave prostorskih aktov. PVR pa naj bi bil po svoji naravi programsko-razvojni dokument. Njegova izvedba naj bi bila podvržena konkretnim aktom, ki so izdani v posebnih postopkih, v katerih sodelujejo ne le organi, ki bodo izdajali upravne akte, temveč tudi pristojni Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije. Ob pripravi PVR naj bi pripravljalec upošteval strokovne zasnove Zavoda za varstvo kulturne dediščine iz leta 2000 in Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica, ki je bil v veljavi od 2000 do 2005, v delih, za katere je ocenil, da so še relevantni. PVR naj ne bi imel narave prostorskega akta, ampak naj bi določal le različen koncept razvoja Kobilarne Lipica. Vlada navaja, da bi se z začasnim zadržanjem izvajanja ZKL-A in PVR začasno ustavil kvaliteten pristop reševanja problematike javnega zavoda Kobilarne Lipica, ustavili bi se tudi pomembni projekti, ki jih načrtuje Kobilarna Lipica v sodelovanju z Vlado.
6. Vlada v mnenju št. 00751-86/2006/10 z dne 24. 10. 2006 navaja, da pobudniki, ki so lastniki ali solastniki nepremičnin na vplivnem območju kulturnega spomenika, morda imajo dejanski interes, nimajo pa pravnega interesa, ki mora biti izpolnjen za izpodbijanje aktov splošnega pomena pri Ustavnem sodišču. ZKL-A naj bi bil specialni zakon, ki določa območje Kobilarne Lipica, ki obsega celotno zavarovano območje Kobilarne Lipica s kulturno kraško krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino in vplivno območje kulturnega spomenika. PVR pa naj bi bil splošen akt sprejet na podlagi ZKL in ne na podlagi ZKL-A, in ga kot takega ni mogoče šteti za pravno podlago za umestitev posegov v prostor, ki se štejejo za graditev objektov.
7. Pojasnila je 26. 10. 2006 poslalo tudi Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo). Ministrstvo pojasnjuje, da je bil ZKL-A sprejet 14. 7. 2006, podzakonski predpisi pa še niso sprejeti. PVR naj bi Vlada sprejela na podlagi ZKL in ne po določbah izpodbijanega zakona. Z ZKL-A in PVR naj bi bila transparentno urejena poslovanje in gospodarjenje javnega zavoda Kobilarne Lipica. PVR naj bi urejal upravljanje s premoženjem Kobilarne Lipica. Z začasnim zadržanjem obeh izpodbijanih aktov naj bi začasno ustavil kvaliteten pristop k reševanju problematike javnega zavoda, ustavili pa naj bi tudi pomembne projekte, ki jih Kobilarna Lipica v sodelovanju z resornimi ministrstvi in Vlado načrtuje prav na podlagi ZKL-A in PVR ter drugih aktov, ki bodo v zvezi s tem še sprejeti. Resorna ministrstva in Vlada naj bi pri strateških odločitvah upoštevali stališče strokovne javnosti.
8. Na poziv Ustavnega sodišča je Kobilarna Lipica pojasnila, da na podlagi lokacijske informacije Občine Sežana sanira golf igrišče, ureja pašne površine in obnavlja silose in zidove pod graščino. Za ta dela gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, kar naj bi ugotovila gradbeni inšpektor in inšpektor za varovanje kulturne dediščine.

9. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobudniki, ki so lastniki zemljišč na vplivnem območju kulturnega spomenika, na katerem so predvideni posegi v prostor, po ustaljeni ustavnosodni presoji izkazujejo pravni interes za izpodbijanje ZKL-A. Ker se navedbe v pobudah vsebinsko ne razlikujejo, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje pravnega interesa drugih pobudnikov.
10. Ustavno sodišče je pobudi sprejelo. V nadaljnjem postopku bo ocenilo skladnost izpodbijanih določb z Ustavo (1. točka izreka).
11. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale.
12. Po trditvah pobudnikov naj bi bila njihova zemljišča uvrščena v vplivno območje kulturnega spomenika in s tem omejena njihova lastninska pravica. Vplivno območje naj bi bilo določeno brez strokovnih zasnov za varstvo kulturne dediščine in brez kulturnovarstvenih mnenj. Zatrjujejo, da jim bo odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi načrta prostorske ureditve, ki se po 5. členu ZKL-A šteje za državni lokacijski načrt, in s tem možnost, da bi lahko kot sosedje mejaši in lastniki zemljišč na vplivnem območju kulturnega spomenika uveljavljali svoje interese. Ustavno sodišče je ugotovilo, da bi bile posledice, ki bi nastale v primeru posegov v nepremičnine, ki so kulturni spomenik, na podlagi načrta prostorske ureditve, ki bi bil sprejet po postopku, predpisanem z izpodbijanim ZKL-A, za katerega bi Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo, nepopravljive. Z zadržanjem dela izpodbijane določbe 5. člena ZKL-A pa takšne posledice po oceni Ustavnega sodišča ne morejo nastati.
13. Glede na navedeno je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje 5. člena ZKL-A v delu, ki izključuje uporabo določb predpisov o urejanju prostora, ki se nanašajo na postopek priprave in sprejemanja državnega lokacijskega načrta, pri sprejemanju načrta prostorskih ureditev kot sestavnega dela načrta upravljanja za zavarovano območje Kobilarne Lipica (2. točka izreka). Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
14. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način izvršitve sklepa. PVR se po določbi prvega odstavka 11. člena uporablja do sprejema načrta upravljanja, ki vsebuje tudi načrt prostorskih ureditev. Ker načrt prostorskih ureditev ni sestavni del PVR, se slednji do končne odločitve Ustavnega sodišča ne sme uporabljati za izdajanje dovoljenj za posege v prostor (3. točka izreka).
15. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo tudi, da učinkuje ta sklep z vročitvijo Državnemu zboru in Vladi (4. točka izreka).

16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnica in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan in Jože Tratnik. Sodnica mag. Marija Krisper Kramberger je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Sklep je sprejelo soglasno.