Številka: U-I-227/06-27
Datum: 16. 11. 2006

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Biserke Perovšek iz Ljubljane na seji 16. novembra 2006

1. Drugi odstavek 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02, 23/05, 35/05 – ur. p. b.) se razveljavi.
2. Člen 86 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 113/05) se razveljavi.

1. Pobudnica je v pobudi, ki jo je vložila 22. 3. 2006, navajala, da izpodbija drugi odstavek 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), ki določa, da lahko predstojnik javnemu uslužbencu redno odpove pogodbo o zaposlitvi ob upoštevanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki sledi mesecu, v katerem javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo doseže polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev.(*1) Uveljavljala je neskladje izpodbijane določbe s členi 14, 15 in 49 Ustave. Sklicevala se je na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 266). Zatrjevala je, da izpolnitev določene starosti oziroma določenega števila let pokojninske dobe ne more pomeniti utemeljenega razloga za prenehanje delovnega razmerja.
2. Pobudnica v dopolnitvi pobude z dne 10. 4. 2006 izrecno navaja, da ne zatrjuje več neskladja izpodbijane določbe s 15. in z 49. členom Ustave, temveč le neskladje z 2. in s 14. členom Ustave. Neskladje z 2. členom Ustave utemeljuje z navedbo, da izpodbijana določba posega v načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker niso določeni kriteriji, na podlagi katerih bi predstojnik odločal, ali bo javnemu uslužbencu odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Poleg tega naj bi bila izpodbijana določba terminološko neusklajena z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPIZ-1), ki pojma polna pokojninska doba ne pozna več. V neskladju z 2. členom Ustave naj bi bila tudi zato, ker naj bi posegala v pričakovane pravice javnih uslužbencev, da bi lahko z doseganjem višje starosti in daljše delovne dobe pri odmeri starostne pokojnine dosegli višje odstotke v skladu z 51. členom ZPIZ-1. Neskladje s 14. členom Ustave dodatno uveljavlja z vidika diskriminacije na podlagi spola (prvi odstavek 14. člena Ustave). Meni, da je diskriminirana na podlagi spola tako z vidika izpolnjevanja pogoja polne starosti kot tudi z vidika pogoja polne pokojninske dobe. Pobudnica zatrjuje tudi, da je na podlagi spola diskriminirana znotraj skupine zavarovancev oziroma javnih uslužbencev, ki se jim je štela delovna doba s povečanjem. Opozarja, da izpodbijana določba nasprotuje vodilom in zavezam, ki jih je Republika Slovenija prevzela s spremenjeno Evropsko socialno listino (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL), in zavezam, ki jih določa Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, 9/92).
3. Pobudnica je pobudo dopolnila še z vlogama z dne 25. 4. 2006 in z dne 23. 5. 2006, v katerih dodatno utemeljuje razloge za neustavnost izpodbijane določbe in prilaga različne listine, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes. Dodatno uveljavlja neskladje s 14. členom Ustave z vidika diskriminacije na podlagi statusa veteranke.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada in Ministrstvo za javno upravo navajata, da je cilj izpodbijane določbe doseči zmanjšanje števila zaposlenih v javni upravi in s tem zmanjševanje stroškov in racionalizacijo delovanja javne uprave. Navedeni cilj naj bi dosegla tako, da naj ji ne bi bilo treba uporabiti ukrepov, ki bi bistveno posegali v socialni položaj posameznikov, kar bi se ob morebitnem ugotavljanju presežnih javnih uslužbencev lahko zgodilo. Meni, da se presoja ustavnosti izpodbijane določbe ne bi smela navezovati na pokojninski sistem, ampak na delovnopravni sistem. Navaja, da izpodbijana določba ne določa ex lege odpovedi pogodbe o zaposlitvi, saj naj bi bilo nadaljevanje dela po izpolnitvi pogojev za upokojitev stvar soglasja med javnim uslužbencem in predstojnikom. Zaradi tega po mnenju Vlade izpodbijana določba ni v nasprotju s priporočilom Mednarodne organizacije dela št. 162, ki se nanaša na starejše delavce in iz katerega izhaja, da je upokojitev prostovoljna, starost za upokojitev pa fleksibilna. Vlada tudi meni, da ne gre za neenako obravnavanje javnih uslužbencev v primerjavi z delavci, ki so zaposleni v gospodarstvu, ker jim v primeru redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi ni preprečeno opravljanje dela pri drugem delodajalcu. Ker naj izpodbijana določba ne bi omogočala neposrednega upokojevanja, naj se ne bi bilo mogoče sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/98. Vlada še navaja, da izpodbijana določba prav tako ni v neskladju z 49. členom Ustave, saj ta ustavna določba ne zagotavlja trajnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu.

5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-227/06 z dne 31. 5. 2006 na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe. Pobudo je sprejelo in zaradi medsebojne povezanosti (gre za v bistvenem enaki določbi) po 30. členu ZUstS začelo postopek tudi za oceno ustavnosti 86. člena ZJU-B. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

6. Izpodbijani drugi odstavek 162. člena ZJU določa, da lahko predstojnik javnemu uslužbencu redno odpove pogodbo o zaposlitvi ob upoštevanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki sledi mesecu, v katerem javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo doseže polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. Ob tem novela ZJU-B v okviru prehodnih določb določa, da lahko predstojnik odpove pogodbo o zaposlitvi tudi tistim javnim uslužbencem, ki so v skladu z veljavno zakonodajo do uveljavitve novele že dosegli polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev (86. člen ZJU-B).
7. Eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi, so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 71). Ustavno sodišče je izpodbijano zakonsko določbo preizkusilo z vidika zgoraj navedenih zahtev.
8. Na podlagi izpodbijane določbe lahko predstojnik javnemu uslužbencu redno odpove pogodbo o zaposlitvi takrat, ko javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo doseže polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. Polna starost je v 8. in 52. členu ZPIZ-1 opredeljena kot starost, ki zagotavlja zavarovancu odmero pokojnine v višini, odvisni le od dopolnjene pokojninske dobe in je za moškega 63 let, za žensko pa 61 let. (*2) Pojma polna pokojninska doba pa ZPIZ-1 ne pozna. Člen 8 ZPIZ-1 opredeljuje le pokojninsko dobo, in sicer kot zavarovalno in posebno dobo, glede na katero se ugotavljajo pogoji za pridobitev pravice do pokojnine in glede na katero se določi odstotek za odmero pokojnine. Pokojninska doba ni omejena z zakonom, in sicer zato, ker ZPIZ-1 omogoča, da se z višanjem dosežene pokojninske dobe zvišuje tudi odstotek odmere pokojnine (50. člen ZPIZ-1). Zato ni mogoče ugotoviti, kdaj naj bi posameznik izpolnil pogoj polne pokojninske dobe, oziroma ni mogoče ugotoviti, od katerega trenutka dalje naj bi predstojnik javnemu uslužbencu lahko redno odpovedal pogodbo o zaposlitvi.
9. Glede na navedeno je drugi odstavek 162. člena ZJU v neskladju z 2. členom Ustave, zato ga je Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). Iz enakih razlogov, kot je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo drugi odstavek 162. člena ZJU, je v neskladju z Ustavo tudi 86. člen ZJU-B (2. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče navedeni določbi razveljavilo že iz tega razloga, ju ni bilo treba presojati z vidika skladnosti z drugimi ustavnimi določbami, med drugim tudi ne z vidika, ali bi moral zakonodajalec določiti kriterije, na podlagi katerih bi predstojnik odločal o odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Če se bo zakonodajalec odločil, da razveljavljeni določbi nadomesti z novimi, pa Ustavno sodišče opozarja na stališča, ki izhajajo iz njegove odločbe št. U-I-49/98, in na stališča Sodišča Evropske skupnosti, ki so bila sprejeta dne 26. 2. 1986 v zadevah Vera Mia Beets - Proper proti Van Lanschot Bankiers, C-262/84, ECR 1986, str. 773, Marshall proti Southampton and South West Area Authority (Teaching), C-152/84, ECR 1986, str. 723 in Roberts proti Tate and Lyle Industries, C-151/84, ECR 1986, str. 703.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 30. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Čebulj je dal pritrdilno ločeno mnenje.

(*2) Gre za dodaten razlog za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki ga je uvedel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU-B).

(*2) V členih 413 in 414 ZPIZ-1 (prehodni določbi) je določeno postopno dviganje polne starosti za zavarovance. Leta 2006 je npr. polna starost za moškega 61 let in 6 mesecev, za žensko pa 55 let in 4 mesece.