Številka: U-I-249/05-16
Ljubljana: 11. 1. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Rdečega križa Slovenije – Zveze združenj, Ljubljana, ki ga zastopa generalni sekretar Srečko Zajc, na seji 11. januarja 2007

1. Določba druge alineje drugega odstavka 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (Uradne objave, št. 42/03), kolikor je v tabeli pod točko g vrednotila javne stavbe na območju A, namenjene dejavnosti Rdečega križa Slovenije, je bila v neskladju z Ustavo. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. in 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper se zavrne.

1. Pobudnik kot zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo) izpodbija določbe 3., 7. in 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (v nadaljevanju Odlok), kolikor ga obremenjujejo s plačevanjem nadomestila za zemljišča na območju Mladinskega zdravilišča in letovišča Debeli rtič. Navaja, da so ta zemljišča po 3. členu Odloka uvrščena v II. območje stavbnih zemljišč, čeprav po kriterijih iz Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ/84) ne sodijo v to območje. V 7. členu naj bi Odlok na tem območju razvrščal zemljišča in stavbe v skupino g (javne stavbe), vendar je ta skupina oblikovana tako splošno, da ne upošteva njenih dejanskih raznolikosti. Pobudnik meni, da so izpodbijane določbe Odloka v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker se na njihovi podlagi arbitrarno določa višina nadomestila. Za preteklo leto naj bi namreč plačal trikrat nižje nadomestilo, čeprav se kriteriji za njegovo odmero v tem času niso bistveno spremenili. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56) že ocenilo, da je treba pri uporabi kriterija izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka dejansko ugotoviti morebitne ugodnosti, ki jih zavezancu prinaša ugodna lokacija. Njegovi pretežni dejavnosti na tem območju naj bi bili rehabilitacija otrok z zdravstvenimi težavami in njihovo letovanje, če so iz socialno šibkih družin, zato ne prinašata dobička. Stroške teh dejavnosti naj bi celo pokrival iz pridobitnih dejavnosti, ki jih na tem območju opravlja v manjšem obsegu.
2. Mestna občina odgovarja, da ne drži zatrjevanje pobudnika, da se leta 2004 niso spremenile okoliščine za odmero nadomestila, saj se je 1. 1. 2004 začel uporabljati Odlok, ki je na novo uredil to dajatev. V 3. členu naj bi ta akt našteval lokacijske in druge prednosti stavbnih zemljišč, ki jih v nadaljevanju razvršča v območja, na katerih se plačuje nadomestilo. Uvrstitev spornih stavbnih zemljišč v II. območje naj bi bila utemeljena glede na njihove lokacijske in druge prednosti. Šlo naj bi namreč za stavbna zemljišča, ki so dostopna z javnimi prometnimi sredstvi in so zadovoljivo opremljena z javno infrastrukturo. Po prostorskem izvedbenem aktu naj bi bila ta zemljišča namenjena centralnim dejavnostim in zajemajo območje od obale do regionalne ceste II. reda Dekani–Lazaret, torej je konfiguracija terena njihov naravni element. Na tem območju naj bi prostorsko strategijo razvoja določal prostorski plan. V 7. členu naj bi Odlok na podlagi Uredbe o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in določitvi objektov državnega pomena (Uradni list RS, št. 33/03) razvrščal zgradbe in stavbna zemljišča iz 2. člena tega akta v skupine od a do i. Humanitarna ustanova, ki opravlja zdraviliško in rekreacijsko dejavnost, naj bi sodila v skupino g. Odlok naj bi v 12. členu tudi določal, da je celotno obalno območje izjemno ugodna lokacija v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka. Sporna zemljišča naj bi bila na tej lokaciji uvrščena v območje A, zato so ovrednotena z 200 točkami. Navedena obremenitev stavbnih zemljišč naj ne bi bila povezana s pridobivanjem dobička na njih, temveč naj bi pomenila strošek lokacije, ki ga mora zavezanec plačati, ker mu Mestna občina na teh zemljiščih omogoča opravljati dejavnost.
3. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti je bila izpodbijana določba 12. člena Odloka v delu, ki se je nanašala na objekte neprofitnih organizacij in upravnih stavb, na podlagi določbe 9. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 113/05 – v nadaljevanju Odlok o spremembah) razveljavljena. Na poziv Ustavnega sodišča je pobudnik pojasnil, da kljub razveljavitvi izpodbijane določbe Odloka vztraja pri pobudi, ker mu je bilo na podlagi te določbe odmerjeno nadomestilo za leto 2004.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-249/05 z dne 6. 10. 2005 začasno zadržalo izvrševanje druge alineje drugega odstavka 12. člena Odloka (točka g tabele iz četrtega odstavka 12. člena Odloka za območje A).
5. Izpodbijana določba Odloka v času odločanja Ustavnega sodišča ne velja več za neprofitne organizacije, saj je bil 17. 12. 2005 uveljavljen Odlok o spremembah. Ker ima pobudnik v teku postopek, v katerem se izpodbijana določba še uporablja, so izpolnjeni pogoji za ustavnosodno presojo iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na določbo predpisa, ki ga je začasno zadržalo, sprejelo, in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. V 12. členu Odlok našteva izjemno ugodne lokacije, na katerih se pri obremenitvi s številom točk upošteva kriterij izjemnih ugodnosti v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka. Te lokacije četrti odstavek 12. člena Odloka razdeli na območja A, B in C in jih točkuje z določenim številom točk po tabeli. Zazidana stavbna zemljišča pobudnika se nahajajo v območju A (obalno območje v Mestni občini Koper – območje II), za katerega je predvidenih 200 točk.
7. Mestna občina zgoraj navedene razlike v obremenitvah zavezancev ni pojasnila. Meni le, da naj vrednotenje ugodnosti lokacije ne bi bilo povezano s pridobivanjem dobička pravnih oseb, ampak gre za strošek lokacije, ki ga mora zavezanec plačati, ker mu Mestna občina omogoča na tej lokaciji opravljati dejavnost.
8. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-355/98, na katero se sklicuje pobudnik, že presodilo, da načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi in s tem zvezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti tako, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z ugodnostmi, ki jih prinašajo po izbranih kriterijih razlikovanja določene značilnosti stavbnega zemljišča. Vendar v obravnavanem primeru že izbrani kriterij razlikovanja ni v razumni povezavi z namenom nadomestila. Namen te dajatve ni obremenitev dobička, kot je to določeno v prvem odstavku 12. člena Odloka. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, sicer lahko med kriteriji, ki jih lokalna skupnost upošteva, ko določa višino nadomestila. Vendar mora biti višina te dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. To pomeni, da lahko lokalna skupnost po tem kriteriju obremeni zavezance le sorazmerno enako. Pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju je zato dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah. Po navedenem je izpodbijana določba Odloka obremenjevala pobudnika arbitrarno, zato je bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
9. Glede na to, da pobudnik ni predlagal odprave izpodbijane določbe, pobudnikov postopek pa je še v teku, je Ustavno sodišče ugotovljeni neskladnosti dalo učinek razveljavitve, s katerim bo v odprtih postopkih zagotovljena odprava posledic, nastalih zaradi neskladnosti izpodbijane določbe z Ustavo (1. točka izreka).

10. Pobudnik izpodbija 3. člen Odloka, ki določa območja stavbnih zemljišč, na katerih se plačuje nadomestilo, določena po kriterijih, ki upoštevajo njihove v nadaljevanju naštete lokacijske in druge prednosti. Na podlagi teh kriterijev je oblikovanih deset območij stavbnih zemljišč. Pobudnikova zemljišča so uvrščena v II. območje, ki obsega obalni pas od mejnega prehoda Lazaret do občinske meje z Občino Izolo, kar zajema območje od mejnega prehoda Lazaret, Debelega rtiča, Ortopedske bolnišnice Valdoltra, Ankarana, Sončnega parka, Stare bolnice Ankaran, Luke Koper, predvideno območje severne obvoznice, Marine Koper, mestnega kopališča, stavbe v starem mestnem jedru s frontno linijo od mestnega kopališča do Hotela Koper, stare semedelske vpadnice, Hotela Žusterna s kopališčem ter obalni pas do občinske meje z Občino Izola. Pobudnik očita, da pri tej razdelitvi območij stavbnih zemljišč niso bili upoštevani kriteriji, določeni z ZSZ/84. Mestna občina je v odgovoru pojasnila, da so prostorski akti podlaga za razdelitev območij. Sporno območje se po navedbah nasprotne udeleženke ureja z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper (Uradne objave, št. 24/01) in je namenjeno centralnim dejavnostim. Pobudnik zgolj s splošnim zatrjevanjem, da pri uvrstitvi njegovih zemljišč v II. območje niso upoštevani kriteriji iz ZSZ/84, še ne izkazuje, da je njegova obveznost v nerazumnem razmerju z ugodnostmi, ki jih prinaša lega zazidanih stavbnih zemljišč, ki jih uporablja. Zato tudi ne izkazuje, da je sam po kriteriju lege prekomerno obremenjen. Ustavno sodišče je zato njegov očitek, da je izpodbijana določba v neskladju z ZSZ/84, zavrnilo kot očitno neutemeljen (2. točka izreka).
11. Po določbi 7. člena Odloka so objekti glede na namensko rabo uvrščeni v posamezne skupine. Pobudnikovi objekti so uvrščeni v skupino javnih stavb (skupina g), ki obsega stavbe za razvedrilo (gledališče, muzeji, knjižnice, izobraževalno-raziskovalne ustanove, bolnice ter zdravstveni domovi), družbena prebivališča (dom za ostarele, študentski dom, dom za brezdomce, sirotišnica) ter športno-rekreacijske stavbe. Pobudnik predvsem očita, da je skupina javnih stavb oblikovana tako splošno, da ne upošteva dejanskih raznolikosti stavb in jih točkuje enako. Mestna občina odgovarja, da se v stavbah in na zazidanih stavbnih zemljiščih izvaja zdraviliška in rekreacijska dejavnost, kar spada v skupino g. Po oceni Ustavnega sodišča je namenska raba pobudnikovih nepremičnin torej poslovna raba in ne stanovanjska, za katero je predvidena nižja obremenitev. Zato je neutemeljen očitek o neskladju z načelom enakosti pred zakonom, če se za enake položaje (nestanovanjske stavbe) uporabljajo enaki pravni predpisi (2. točka izreka).

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.