Številka: U-I-338/05-10

Datum: 25. 1. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem s pobudami Nevenke Grozine iz Kranjske Gore, Damjana Jensterla z Bleda in Milana Polaka iz Gozd Martuljka, Mija Dasovića iz Kranjske Gore ter Marjana Skukana iz Kranjske Gore in Maruše Škopac iz Ljubljane, na seji 25. januarja 2007

Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje prostora v Občini Kranjska Gora (Uradni vestnik Gorenjske, št. 8/05) se razveljavi.

1. Pobudniki izpodbijajo Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje prostora v Občini Kranjska Gora (v nadaljevanju Odlok), ker je z njim na nezakonit način spremenjen 9. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora (Uradni list, št. 37/02 – ur. p. b. – v nadaljevanju Odlok o PUP), ki območjem za stanovanja in kmetije določa dopustne namembnosti in dejavnosti. Z Odlokom naj bi bila spremenjena Odlok o PUP in namenska raba, določena s prostorskim planom. Sprememba Odloka o PUP naj bi bila mogoča le po enakem postopku, kot je predpisan za osnovni akt oziroma po skrajšanem postopku, določenim v 34. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1). Pobudniki navajajo, da izpodbijani akt predpisuje pridobitev soglasja občinske uprave, za kar naj ne bi bilo pravne podlage v ZUreP-1 in v Zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZGO-1). Opredelitve zgradb v 3. členu Odloka naj bi bile v neskladju z Uredbo o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in določitvi objektov državnega pomena (Uradni list RS, št. 33/03). Občina naj ne bi predlagala vpisa začasnih ukrepov zemljiško knjigo v skladu s tretjim odstavkom 82. člena ZUreP-1. Odlok pa naj bi bil pripravljen tudi brez programov priprave prostorskih aktov, kar naj bi bilo v neskladju s tretjim odstavkom 83. člena ZUreP-1.
2. Pobudnika Marjan Skukan in Maruša Škopac kot lastnika objekta na območju, za katerega so predpisani začasni ukrepi, navajata, da sta pridobila gradbeno dovoljenje za gradnjo sob za prenočevanje, ker naj na podlagi izpodbijanega odloka gradnja apartmajev ne bi bila dopustna. Njun objekt naj bi bil še v gradnji, zato bi v primeru razveljavitve Odloka lahko zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja za gradnjo apartmajev.
3. Občina odgovarja, da Odlok ne spreminja prostorskih dokumentov občine, ampak jih le podrobneje definira. Namenska raba zemljišč naj se ne bi spreminjala. Odlok naj bi bil sprejet za celotno občino, zato naj ne bi bila smiselna vknjižba začasnih ukrepov v zemljiško knjigo. Določba 3. člena Odloka naj bi podrobneje definirala stanovanjski hotel iz 6. člena Odloka o PUP. Določbi 4. in 5. člena Odloka naj bi pojasnjevali 1. in 2. točko 9. člena Odloka o PUP. Z začasnimi ukrepi naj bi se v strnjenih vaških naseljih omejevala gradnja večjih objektov, ki naj bi bistveno presegali stavbne volumne obstoječih starejših objektov. Gradnja večjih objektov naj bi bila dopustna le v novih naseljih na obrobjih vasi. Z izpodbijano določbo 6. člena Odloka naj bi Občina omejila število stanovanjskih enot v posameznem objektu in s tem preprečila gradnjo večjih objektov. Z Odlokom naj bi bili podrobneje opredeljeni pogoji za posege v prostor. Vsi ti ukrepi naj bi bili vključeni v nove prostorske akte, ki naj bi bili že v pripravi.

4. Ustavno sodišče je pobudo Nevenke Grozina poslalo v odgovor Občini. Nato je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo, ker so po vsebini enake. Zato teh pobud tudi ni pošiljalo v odgovor nasprotni udeleženki, saj je ta imela možnost, da odgovori na vse zatrjevane neskladnosti Odloka. Pobudnika Marjan Skukan in Maruša Škopac sta lastnika nepremičnine na območju, ki se ureja z izpodbijanim aktom, zato izkazujeta pravni interes. Ker se navedbe v pobudah vsebinsko ne razlikujejo, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje pravnega interesa drugih pobudnikov. Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Odlok na območju, ki se ureja z Odlokom o PUP, ureja prepoved gradnje, rekonstrukcije in spremembe namembnosti obstoječih objektov in delov objektov v objekte in stanovanja za sekundarno bivanje. Z določbo 4. člena Odloka je predpisano, da je na posameznih ureditvenih območjih dopuščeno le krajanom, ki opravljajo turistično dejavnost, da poleg treh stanovanjskih enot, namenjenih za stalno bivanje, uredijo še tri nastanitvene enote za turistično dejavnost pod pogojem, da pridobijo lokacijske pogoje in soglasje h gradnji, ki jih izda občinska uprava. Po določbi 5. člena v posameznih ureditvenih enotah vaških jeder novozgrajeni objekti ne smejo imeti več kot treh bivalnih enot, pri rekonstrukciji pa se število enot ne sme povečati. Po določbi 6. člena pa je v posameznih ureditvenih enotah in na površinah razpršene gradnje dopustna gradnja stanovanjskih objektov le z eno stanovanjsko enoto.
6. ZUreP-1 v določbah 81. do 84. člena ureja začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora. Po teh določbah se prostorski ukrepi lahko sprejmejo na podlagi programa priprave prostorskega akta, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Po 2. in 3. točki drugega odstavka 81. člena ZUreP-1 se začasni ukrepi sprejmejo za širitve naselja, ki še ni določeno s strategijo prostorskega razvoja, in za prostorske ureditve, za katere še ni sprejet lokacijski načrt. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 že sprejelo stališče, da začasni ukrepi niso predpis, ker akt o začasnih ukrepih ureja le posamična razmerja, čeprav ga je sprejel občinski svet v obliki odloka. Zato Ustavno sodišče ni pristojno za njihovo oceno.
7. Pobudniki trdijo, da Odlok spreminja namembnost in pogoje gradnje, ki jih določa Odlok o PUP. Zatrjujejo torej, da Odlok vsebuje splošne norme in da je torej predpis. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali in pod kakšnimi pogoji je treba akt šteti za predpis, pri čemer je bil ključen materialni kriterij. Tako je Ustavno sodišče v več odločbah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (podobno v odločbi št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 145, v sklepu št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210, v odločbi št. U-I-411/98 z dne 6. 5. 1999, Uradni list RS, št. 41/99 in OdlUS VIII, 87, v sklepu št. U-I-244/99 z dne 9. 12. 1999, OdlUS IX, 157, v sklepu št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127 ter v odločbi št. U-I-291/02 z dne 12. 12. 2002, Uradni list RS, št. 3/03 in 6/03 – popr. in OdlUS XI, 254).
8. Odlok določa začasne ukrepe za območje, ki je že urejeno z Odlokom o PUP, in ne za širitve naselij, ki še niso določena s strategijo prostorskega razvoja, oziroma za prostorske ureditve, za katere še ni sprejet lokacijski načrt, kot to določa 81. člen ZUreP-1. Z izpodbijanim Odlokom je Občina na območju, ki ga ureja Odlok o PUP, prepovedala spreminjanje namembnosti obstoječih objektov in delov objektov v objekte in stanovanja za sekundarno bivanje, omejila velikost objektov in določila pred gradnjo pridobitev dodatnih lokacijskih pogojev. To pa pomeni, da Občina z Odlokom ni sprejela začasnih ukrepov, kot to določa 81. člen ZUreP-1, ampak je z njim spremenila vsebino Odloka o PUP.
9. Ker je glede na navedeno Odlok treba šteti za predpis, s katerim je bil spremenjen Odlok o PUP, bi ga morala Občina sprejeti po postopku, določenem v tretjem odstavku 34. člena ZUreP-1. Po tej določbi pa je treba pripraviti program priprave, javno razgrnitev, javno obravnavo in pridobiti mnenja nosilcev urejanja prostora. Ker Občina Odloka ni pripravila in sprejela po postopku, ki velja za spremembe in dopolnitve prostorskih aktov, je Odlok v neskladju s tretjim odstavkom 34. člena ZUreP-1. Glede na to ga je Ustavno sodišče razveljavilo.
10. Ker je Ustavno sodišče Odlok razveljavilo že zaradi neskladnosti z ZUreP-1, ni ocenjevalo še drugih očitkov pobudnikov.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodnika dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.