Številka: U-I-218/05-7

Datum: 22. 2. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Hermana Savca iz Ljubljane, na seji 22. februarja 2007

1. Člen 2.b Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 10/2000, 9/01, 12/02, 11/03, 6/04, 12/04, 13/05 in 14/06) se, kolikor nalaga plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od nezazidanih stavbnih zemljišč, ki komunalno niso opremljena, razveljavi.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Ptuj se zavrne.

1. Pobudnik izpodbija VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) in Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Ptuj (v nadaljevanju Odlok). Posebej izpodbija 2. člen (prav 2.b člen) Odloka. Navaja, da je lastnik zemljišč, ki so po prostorskem planu namenjena gradnjam in jih uporablja za kmetijsko dejavnost. Zanje naj bi plačeval nerazumno visoko nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo), saj naj bi bilo za več kot desetkrat višje od davka na katastrski dohodek od teh zemljišč. Meni, da gre za nevzdržno finančno breme, ki naj bi ga sililo k prodaji zemljišč, čeprav naj Mestna občina zanja ne bi ponudila sprejemljive cene, temveč oderuško. Obravnavana zemljišča naj ne bi bila komunalno opremljena, zato naj bi nesorazmerna višina nadomestila posegala v njegovo lastninsko pravico na njih (33. člen Ustave). Nesorazmerna višina nadomestila naj bi kršila tudi njegovo pravico iz 74. člena Ustave. Ustavno sodišče naj bi že večkrat odločilo, da mora biti že iz zakona razvidno, kakšna javna dajatev se od zavezanca pričakuje. Poglavje VI ZSZ/84 naj bi prepuščalo občinam, da določajo višino nadomestila in območja, na katerih se plačuje, zato naj bi bilo v neskladju z določbami 2., 120. in 147. člena Ustave. Izpodbijane zakonske določbe in Odlok naj bi bili nedeljiva celota, zato naj bi bil tudi Odlok v neskladju z navedenimi določbami Ustave. Posameznikom iz različnih občin naj bi odmerjali nadomestilo, ki se po višini razlikuje, čeprav naj bi šlo za enaka dejanska stanja, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Odlok naj bi v 2. členu (prav 2.b členu) opredeljeval nezazidana stavbna zemljišča, od katerih se plačuje nadomestilo. Citirana določba Odloka naj ne bi predvidevala njihove komunalne opremljenosti, kot to terja 218.b člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. - v nadaljevanju ZGO-1), zato naj bi bila v neskladju z 218.b členom ZGO-1 in s 153. členom Ustave. Pojasnjuje, da za območje, na katerem so njegova zemljišča, ni sprejet izvedbeni prostorski akt, saj naj bi Mestna občina Ptuj menila, da ni potreben.
2. Mestna občina Ptuj odgovarja, da je v postopku sprejemanja prostorskega plana vsem prizadetim lastnikom zemljišč zagotovila možnost sodelovanja. Meni, da je prostorski plan podlaga za izdajo odločb o plačilu nadomestila. Predkupno pravico na zemljiščih naj bi uveljavljala na podlagi Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. - ZJF) in Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 12/03 in nasl.), zato naj bi njihovo vrednost ocenjevali usposobljeni cenilci. Njena ponujena cena zanja naj torej ne bi bila oderuška. Pobudnik naj bi lahko z njo sklenil pogodbo za pridobitev kmetijskih zemljišč na drugi lokaciji, zato naj Odlok ne bi kršil njegove svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Meni, da je pobudnik spregledal, da 2. člen (prav 2.b člen) Odloka ni v neskladju z 218.b členom ZGO-1, saj naj bi uveljavitev te zakonske določbe terjala daljši čas in izpolnitev pogojev za pripravo izvedbenih prostorskih aktov. Do takrat naj bi po njenem mnenju veljala 2. in 3. točka tretjega odstavka 218.d člena ZGO-1. Pojasnjuje, da zemljišča pobudnika načrtujejo prostorski plan in prostorski ureditveni pogoji. Izdelane naj bi bile tudi programske zasnove za pripravo lokacijskega načrta za to območje.

3. Pobudnik kot lastnik nezazidanih stavbnih zemljišč, za katera se po 2.b členu Odloka plačuje nadomestilo, izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari.
4. Iz navedb pobudnika izhaja zlasti očitek, da mu 2.b člen Odloka nalaga plačevanje nadomestila za nezazidana stavbna zemljišča, ki komunalno niso opremljena, kot to predvideva 218.b člen ZGO-1. Meni, da je zato izpodbijana določba Odloka v neskladju s citirano določbo ZGO-1 in s 153. členom Ustave.
5. Na podlagi 2. člena Odloka se plačuje nadomestilo tudi od nezazidanih stavbnih zemljišč. Po 2.b členu Odloka se za takšna zemljišča štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da so na njih dopustne gradnje, ki jih citirana določba Odloka našteva v nadaljevanju. Mestna občina Ptuj meni, da gre za nezazidana stavbna zemljišča, načrtovana z izvedbenim prostorskim aktom (s prostorskimi ureditvenimi pogoji), ki se po 3. točki tretjega odstavka 218.d člena ZGO-1 štejejo za zemljišča na območju, urejenim z občinskim prostorskim redom. Po njenem stališču to pomeni, da gre za nezazidana stavbna zemljišča, za katera je po ZGO-1 predvideno plačilo nadomestila.
6. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so razlog plačevanja nadomestila lahko le komunalno opremljena stavbna zemljišča. V odločbi št. U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06) je Ustavno sodišče že poudarilo, da je zakonodajalec v četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1 natančneje opredelil pogoj komunalne opremljenosti nezazidanih stavbnih zemljišč oziroma zemljiških parcel, za katera se plačuje nadomestilo. Za zemljišča oziroma zemljiške parcele, prostorsko načrtovane z občinskim prostorskim redom, citirana določba ZGO-1 terja, da morajo imeti zagotovljen urejen dostop do javnega cestnega omrežja in mora biti zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.
7. Ker 2.b člen Odloka predvideva plačilo nadomestila tudi od zemljišč, ki niso komunalno opremljena tako, kot to zahteva četrti odstavek 218.b člena ZGO-1, je v tem delu v neskladju s citirano določbo Zakona. Zato je v tem delu v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
8. Ustavno sodišče je zato 2.b člen Odloka v izpodbijanem delu razveljavilo. Pobudnik je sicer predlagal odpravo te določbe Odloka, vendar pri tem ni navedel morebitnih škodljivih posledic, ki bi terjale njegovo odpravo. Razveljavitev pomeni, da se na podlagi 2.b člena Odloka nadomestilo od nezazidanih stavbnih zemljišč, ki niso komunalno opremljena, kot to zahteva četrti odstavek 218.b člena ZGO-1, ne odmerja.

9. Ustavno sodišče je ustavnost VI. poglavja ZSZ/84 presojalo že večkrat. V obrazložitvi odločbe št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999 (Uradni list RS, št. 1/2000 in OdlUS VIII, 282) je poudarilo, da nadomestilo obremenjuje dejansko uporabo stavbnih zemljišč, zato pravna podlaga te obveznosti ni lastninska pravica, kot to zmotno meni pobudnik, ko očita neskladnost določb tega poglavja ZSZ/84 s 33. členom v povezavi s 74. členom Ustave. V citirani odločbi je Ustavno sodišče presodilo tudi, da je na podlagi izpodbijanega poglavja ZSZ/84 (61. člena ZSZ/84) višina nadomestila odvisna od opremljenosti stavbnih zemljišč s komunalnimi in z drugimi objekti in napravami, od možnosti njihove priključitve na te objekte in naprave, od njihove lege in namembnosti ter smotrne izkoriščenosti, od izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in od meril za oprostitev plačevanja nadomestila. Na podlagi navedenih kriterijev izpodbijano poglavje ZSZ/84 pooblašča lokalne skupnosti, da v tem okviru natančneje uredijo določanje višine nadomestila in območja, na katerih se to plačuje v njihov proračun. Zato je neutemeljen splošen očitek pobudnika, da sta to poglavje ZSZ/84 in Odlok v neskladju z določbami 2., 120. in 147. člena Ustave, ker že Zakon sam ne predpisuje višine nadomestila, ki so ga zavezanci dolžni plačevati lokalnim skupnostim. Različno dejansko stanje na njihovih območjih se lahko v okviru zakonskih kriterijev različno pravno uredi, zato Odlok ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker na njegovi podlagi zavezanci plačujejo različno višino nadomestila kot zavezanci sosednjih lokalnih skupnosti, kot to neutemeljeno očita pobudnik.
10. Ustavno sodišče je glede na navedeno pobudo v delu, ki se nanaša na VI. poglavje ZSZ/84 in na Odlok, zavrnilo kot neutemeljeno.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.