Številka: Up-859/06-30

Datum: 22. 2. 2007

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. in B. B., Ž., ki ju zastopa mag. C. C. iz Z. Z., ter Č. Č. in D. D., ki ju po pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov A. A. in B. B. zastopa mag. C. C. iz Z. Z., na seji 22. februarja 2007

Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 614/2006 z dne 10. 5. 2006 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča št. U 675/2006 z dne 22. 3. 2006 in s sklepom Ministrstva za notranje zadeve št. 236-137/2005 z dne 17. 2. 2006 se zavrne.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je zavrglo ponovne prošnje za azil pritožnikov. Zoper navedeno odločitev so pritožniki vložili tožbo, ki ji je Upravno sodišče ugodilo. MNZ je vložilo pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.
2. Pritožniki zatrjujejo kršitev 22., 23. in 25. člena Ustave. Iz prvega odstavka 41. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. - v nadaljevanju ZAzil) naj bi izhajalo, da sme upravni organ zavreči ponovno prošnjo za azil samo, če vlogi sploh niso priloženi dokazi, da so se po izdaji prejšnje odločbe okoliščine za prosilca za azil bistveno spremenile. Upravni organ naj ne bi smel že v fazi preizkusa procesnih predpostavk vsebinsko presojati, ali so priloženi dokazi ustrezni in prepričljivi. Vsebinska presoja predloženih dokazov je stvar vsebinske obravnave in ne stvar odločanja o obstoju ali neobstoju procesnih predpostavk. Menijo, da je presoja priloženih dokazov lahko predmet postopka, ki ga je treba šele izvesti. Za izpolnitev procesne predpostavke naj bi zadoščalo, da prosilec za azil predloži kakršnekoli dokaze o bistveno spremenjenih okoliščinah. Samo v zakonito izvedenem meritornem postopku naj bi se smelo ugotavljati, ali priloženi dokazi res dokazujejo spremenjene okoliščine. Zaradi napačne razlage določbe prvega odstavka 41. člena ZAzil naj upravni organ ne bi vsebinsko obravnaval priloženih dokazov. Obe sodišči pa naj bi takšno ravnanje potrdili, zato naj bi bile s tem kršene procesne pravice pritožnikov, posledično pa tudi njihove pravice do življenja, varnosti in človeškega dostojanstva. Pritožniki naj ne bi imeli možnosti z zakonitimi procesnimi sredstvi ugovarjati vsebinski presoji dokazov. Vrhovno sodišče naj bi tudi prezrlo navedbe pritožnikov v odgovoru na pritožbo, v kateri so pritožniki navajali, da MNZ v pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča navaja utemeljitev svoje odločitve, ki bi jo moralo navesti že v upravnem aktu.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-859/06 z dne 7. 6. 2006 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je bila vročena Vrhovnemu sodišču in Ministrstvu za notranje zadeve. Vrhovno sodišče nanjo ni odgovorilo.
4. MNZ je v odgovoru navedlo, da nasprotuje stališču pritožnikov, po katerem sme pristojni organ prošnjo za azil zavreči samo, če prošnji niso predloženi nobeni dokazi, v nasprotnem primeru pa mora upravni organ meritorno odločati o prošnji za azil. Meni, da iz jezikovne razlage 41. člena ZAzil nedvomno izhaja, da se ponovna prošnja za azil lahko vloži samo, če so vlogi priloženi dokazi, da so se okoliščine po izdaji zavrnilne odločbe bistveno spremenile. Naloga pristojnega organa naj bi bila, da pred uvedbo azilnega postopka preveri, ali so bili predloženi dokazi o bistveno spremenjenih okoliščinah po izdaji zavrnilne odločbe. Navajajo, da je prvi odstavek 41. člena ZAzil spremenjena različica 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - ZUP). Zato naj bi se tudi azilni postopek lahko začel le, če bi bile izpolnjene vse procesne predpostavke. Menijo, da je treba razlikovati med prošnjo za uvedbo azilnega postopka in prošnjo za ponovno uvedbo azilnega postopka. Situacija pri vložitvi ponovne prošnje za azil, ko je bila že izdana zavrnilna odločba, naj bi bila drugačna kot v primeru prve prošnje za azil. Pri ponovni vložitvi prošnje za azil naj bi določba 41. člena ZAzil postavila omejitve. MNZ še navaja, da v konkretnem primeru pritožniki pri vložitvi tretje prošnje za azil niso navedli nikakršnih dokazov, da so se zanje okoliščine po izdaji prejšnje zavrnilne odločbe bistveno spremenile. Glede poslabšanja zdravstvenega stanja otrok in pritožnice naj bi MNZ ugotovilo, da to ne more biti razlog za azil, saj naj bi spremenjene okoliščine morale nastati v izvorni državi prosilca za azil. Vlagatelji tretji prošnji za azil tudi niso priložili nobenega dokumenta, ki bi kazal na slabo zdravstveno stanje otrok. V konkretnem primeru naj bi MNZ pritožnike obravnavalo v štirih postopkih, Upravno in Vrhovno sodišče v dveh postopkih. Pritožniki naj bi bili dvakrat vrnjeni v Republiko Slovenijo na podlagi Uredbe Sveta (ES) o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo je v eni državi članici vložil državljan tretje države, št. 343/2003 z dne 18. 2. 2003 (Uradni list L 050/2003 - Dublinska uredba). Prvo prošnjo za azil naj bi vložili pod lažnimi imeni. MNZ meni, da mora pristojni organ v primeru prvega odstavka 41. člena ZAzil meritorno presoditi, ali predloženi dokazi kažejo na bistveno spremenjene okoliščine. Če bi se zavrglo samo tiste vloge, kjer ni priloženih nobenih dokazov, ne bi bil dosežen smisel 41. člena ZAzil. Prosilci za azil bi tako vedno lahko »izsilili« meritorno obravnavanje ponovne prošnje za azil z navedbo nekakšnih dokazov, za katere sploh ne bi bilo bistveno, ali dokazujejo bistveno spremenjene okoliščine. Iz konkretnega primera naj bi izhajalo, da bi razlaga 41. člena ZAzil, kot jo predlagajo pritožniki, tujce spodbujala k vlaganju vedno novih prošenj za azil in posledično k zlorabljanju instituta azila. Zato MNZ meni, da z zavrženjem ponovnih prošenj za azil pritožnikom niso bile kršene pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave.
5. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis MNZ, voden v zadevi, v kateri so bili izdani izpodbijani akti.

6. Izpodbijane odločitve temeljijo na stališču, da mora pristojni organ na podlagi prvega odstavka 41. člena ZAzil že pri predhodnem preizkusu ponovne prošnje za azil presoditi, ali je prosilec za azil vlogi predložil take dokaze, da je na njihovi podlagi mogoče ugotoviti, da so se zanj po izdaji prejšnje odločbe okoliščine bistveno spremenile. Če pristojni organ presodi, da prosilec za azil ni predložil takih dokazov, ne uvede ponovnega azilnega postopka in prošnjo za azil zavrže.
7. Pritožniki z večino navedb ustavne pritožbe izražajo nestrinjanje s takšno razlago prvega odstavka 41. člena ZAzil. Menijo, da je presoja priloženih dokazov lahko samo predmet meritorne odločitve. Pristojni organ bi moral uvesti ponovni azilni postopek takoj, ko bi prosilec za azil vlogi priložil kakršenkoli dokaz. Te navedbe pritožnikov po vsebini pomenijo ugovor zmotne uporabe materialnega prava, kar samo po sebi ne more biti predmet preizkusa pred Ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče ni instanca sodiščem, ki odločajo v sodnih postopkih, in ne presoja samih po sebi nepravilnosti pri ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega ter procesnega prava. Tako lahko Ustavno sodišče glede na navedbe v ustavni pritožbi izpodbijane akte razveljavi le, če ugotovi, da ta odločitev temelji na kakšnem z vidika varstva človekovih pravic nesprejemljivem pravnem stališču, oziroma če gre za odločitev, ki je tako očitno napačna ter brez razumne utemeljitve, da jo je mogoče oceniti za arbitrarno.
8. Stališče Vrhovnega in Upravnega sodišča ter MNZ, da je treba pri ponovni prošnji za azil že pri predhodnem preizkusu vloge presoditi, ali je prosilec za azil priložil dokaze, ki kažejo na nastanek spremenjenih okoliščin, ni takšno. V upravnem postopku se najprej opravi predhodni preizkus zahteve stranke za uvedbo upravnega postopka z namenom, da se preveri, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek postopka. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, se organ ne bo spuščal v meritorno presojo o utemeljenosti postavljene zahteve, temveč bo zaradi dejstva, da take vloge ni mogoče obravnavati, vlogo zavrgel.(1) Prvi odstavek 41. člena ZAzil določa pogoje, pod katerimi sme pristojni organ ponovno uvesti azilni postopek istega prosilca za azil. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/2006) presojalo prvi odstavek 41. člena ZAzil. Neskladnost izpodbijane določbe z Ustavo (z 18. členom) je oprlo na ugotovitev, da ta določba pri obravnavi ponovne vloge ne omogoča upoštevanje tudi tistih bistveno spremenjenih okoliščin, ki so nastale »pred izdajo pravnomočne zavrnilne odločbe« v prvem postopku, torej tudi tistih bistveno spremenjenih okoliščin, ki jih prosilec v prvem postopku iz upravičenih razlogov ni navedel in iz katerih bi se lahko ugotovilo, ali obstajajo tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bi bil prosilec za azil v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišel, lahko izpostavljen mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju, ne glede na čas njihovega nastanka. Vendar pritožniki tega niti »smiselno« ne izpodbijajo.
9. Po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-238/06 morajo pristojni organi v postopkih po 41. členu Azil v času do odprave z navedeno odločbo ugotovljenega neskladja z Ustavo pri oceni spremenjenih okoliščin, ki omogočajo ponovno uvedbo azilnega postopka, upoštevati tako odločilna dejstva, ki so nastala po izdaji odločbe v predhodnem postopku, kot tudi dejstva, ki so nastala še pred izdajo predhodne odločbe, vendar jih prosilec za azil iz upravičenih razlogov ni navedel. Očitke, ki jih tudi pritožniki uveljavljajo v obravnavani ustavni pritožbi (tj. da pristojni organ na podlagi navedene določbe odloča s formalnim sklepom o zavrženju vloge, namesto z meritorno odločbo ter da je zavrženje ponovne prošnje za azil mogoče le, če prosilec ne priloži nobenih dokazov) pa je zavrnilo kot očitno neutemeljene.
10. Zavrženje prošnje za azil v obravnavanem primeru ne pomeni, da je organ vsebinsko odločal o pravici stranke, ki jo ta zahteva v svoji vlogi (pravica do mednarodne zaščite), temveč je presodil, ali vloga izpolnjuje zakonske pogoje za uvedbo ponovnega azilnega postopka. Zgolj dejstvo, da pristojni organ že pri predhodnem preizkusu vloge oceni priložene dokaze z vidika spremenjenih okoliščin, ne pomeni, da pritožniki niso imeli možnosti z zakonitimi pravnimi sredstvi ugovarjati njegovi presoji priloženih dokazov. Pravica iz prvega odstavka 23. člena Ustave zagotavlja pravico do meritorne sodne odločitve. Do takšne odločitve pa je v obravnavani zadevi prišlo. Vrhovno sodišče je s sodbo potrdilo oceno MNZ o priloženih dokazih o spremenjenih okoliščinah in tožbo pritožnikov zavrnilo. Nestrinjanje pritožnikov s takšno odločitvijo in pavšalno zatrjevanje o kršitvah temeljnih procesnih jamstev pa samo po sebi še ne pomeni kršitve pravic iz 22. in 23. člena Ustave.
11. Pritožniki Vrhovnemu sodišču očitajo, da se ni opredelilo do navedb v odgovoru na pritožbo, zato naj bi bil kršen 25. člen Ustave. Iz navedb v odgovoru na pritožbo, na katere naj jim Vrhovno sodišče ne bi odgovorilo, je mogoče povzeti očitek, da naj bi se MNZ šele v pritožbi opredelilo do navedb, s katerimi so pritožniki utemeljevali ponovno prošnjo za azil. Vrhovno sodišče v obrazložitvi svoje sodbe res ni izrecno odgovorilo na te očitke. Vendar pa iz obrazložitve izpodbijane sodbe, ki v celoti temelji na argumentaciji, da je MNZ pravilno in zakonito presodilo priložene dokaze, več kot očitno izhaja, da se Vrhovno sodišče s temi očitki ni strinjalo, kar pomeni, da se je do njih opredelilo. To pa zadostuje za skladnost izpodbijane odločitve z omenjeno ustavno zahtevo iz 25. člena Ustave.
12. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrnilo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 - popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) E. Kerševan v T. Jerovšek in G. Trpin (ured.): Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2004, str. 395-396.