Številka: U-I-198/05-12

Datum: 29. 3. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Janez Sušnik, na seji 29. marca 2007

1. Določba 133. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 59/06 – ur. p. b., 49/06 in 69/06) ni bila v neskladju z Ustavo.
2. Določba 143. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 117/06) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj predlaga oceno ustavnosti 133. člena Zakona o dohodnini (v nadaljevanju ZDoh-1). Meni, da je izpodbijana določba ZDoh-1 v neskladju z Ustavo zato, ker pooblašča ministra (kot del izvršilne oblasti), da izda podzakonske predpise po svoji presoji. Navaja, da Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 24/05 – ur. p. b. – ZDU) sicer res pooblašča ministra, da lahko izda pravilnik po svoji presoji, vendar pa meni, da slednje za davčno področje ne velja, ker davki ne morejo biti poljubno predpisani. Meni, da bi moral zakonodajalec že v zakonu predpisati, ali naj se podzakonski predpis izda, in pri tem določiti, kateri podzakonski predpis in za izvajanje katerega člena zakona naj se izda ter kateri upravni organ naj ga izda. Če upravni organ sam ocenjuje, katere podzakonske predpise bo sprejel, potem naj ne bi bil le organ, ki zakone izvršuje, ampak naj bi že dobil vlogo zakonodajalca. Navaja, da iz 153. člena Ustave izhaja, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakonom ter da ne smejo posegati v človekove pravice. Zato meni, da 133. člen ZDoh-1 daje podlago za poseg v človekove pravice, saj upravnemu organu daje pooblastilo za prosto izdajo podzakonskih predpisov; to pomeni za arbitrarno delovanje in svojevoljno upravno razlago zakona.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Vlada v mnenju nasprotuje navedbam predlagatelja. Meni, da pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa, ki izvršilni oblasti ne nalaga, da samostojno poseže v zakonsko materijo (določanje pravic in obveznosti), ni v neskladju z Ustavo. Zatrjuje, da pooblastilo samo po sebi še ne pomeni dopuščanja samovolje izvršilne oblasti, ker mora ta pri določanju vsebine podzakonskih predpisov upoštevati tako Ustavo kot zakone.
3. Predlagatelj je bil z dopisom z dne 29. 1. 2007 pozvan, naj se (glede na to, da je bil ZDoh-1 z Zakonom o dohodnini, Uradni list RS, št. 117/06 – v nadaljevanju ZDoh-2, razveljavljen) izjavi, ali še vztraja pri vloženi zahtevi oziroma ali jo razširja na novi predpis. Predlagatelj je z vlogo z dne 13. 2. 2007 navedel, da vztraja pri zahtevi za oceno ustavnosti 133. člena ZDoh-1 in da zahtevo iz enakih razlogov razširja tudi na oceno ustavnosti 143. člena ZDoh-2 (ker imata oba člena enako vsebino). Predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da je bil 133. člen ZDoh-1 v neskladju z Ustavo (ne glede na to, da je zakon sicer prenehal veljati), ker se bodo podzakonski predpisi, ki so bili izdani na njegovi podlagi, uporabljali še pri odmeri dohodnine za leto 2006.
4. Državni zbor na razširitev zahteve ni odgovoril.

5. Izpodbijana določba 133. člena ZDoh-1 je z dnem uveljavitve ZDoh-2 prenehala veljati (156. člen ZDoh-2). Ustavno sodišče praviloma presoja le predpise, ki veljajo. Po 47. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko v primeru, ko je zakon med postopkom prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti, ugotovi, da zakon ni bil v skladu z Ustavo. Ker je zakon ali del zakona, za katerega Ustavno sodišče ugotovi, da ni v skladu z Ustavo, po 43. členu ZUstS mogoče le razveljaviti, ima tudi taka ugotovitev neskladnosti lahko le učinek razveljavitve. Ker se po 44. členu ZUstS razveljavljeni zakon ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno, je pravovarstvena potreba za presojo ne več veljavnega zakona podana le, če bi morebitna ugotovitev o njegovi neskladnosti z Ustavo še vplivala na odprta razmerja. Glede na to, da se Pravilnik o načinu valorizacije vrednosti kapitala pri obdavčenju dobička iz kapitala po ZDoh-1 (Uradni list RS, št. 34/06 in 73/06), ki je bil izdan na podlagi 133. člena ZDoh-1, uporablja še za odmero dohodnine za leto 2006, so pogoji iz 47. člena ZUstS za presojo izpodbijane določbe podani.
6. Člen 133 ZDoh-1 je določal: "Podrobnejše predpise o izvajanju tega zakona lahko izda minister, pristojen za finance." ZDoh-2 v 143. členu določa enako. Ker sta vsebini določb 133. člena ZDoh-1 in 143. člena ZDoh-2 enaki, je Ustavno sodišče njuno presojo utemeljilo skupaj.
7. Predlagatelj sicer zatrjuje neskladnost izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 3. člena Ustave in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, vendar je Ustavno sodišče glede na vsebino zahteve in ustaljeno ustavnosodno presojo opravilo presojo izpodbijanih določb z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave.
8. Po navedeni določbi so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilne predpise) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje, s tem, da je omejen z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo, kot izhajajo iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
9. V izpodbijanih določbah 133. člena ZDoh-1 in 143. člena ZDoh-2 je vsebovana splošna izvršilna klavzula, ki ministru, pristojnemu za finance, daje pooblastilo, da lahko izda podrobnejše predpise za izvajanje zakona (ZDoh-1 oziroma ZDoh-2). Kljub temu pa je oziroma bo moral minister, pristojen za finance, pri izdaji podzakonskih predpisov upoštevati drugi odstavek 120. člena Ustave, ki mu prepoveduje, da bi podzakonski predpis vseboval določbe, za katere v zakonu ni podlage oziroma vsebinskega okvira. Zato izpodbijani 133. člen ZDoh-1 ni bil v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Iz enakih razlogov tudi izpodbijani 143. člen ZDoh-2 ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (2. točka izreka). Vprašanje morebitne prekoračitve pooblastil, ki izhajajo iz izvršilnih klavzul, določenih v izpodbijanih določbah in s tem kršitve drugega odstavka 120. člena Ustave, pa je lahko vprašanje presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, ki so bili izdani na podlagi 133. člena ZDoh-1 oziroma so izdani na podlagi 143. člena ZDoh-2. Zato so predlagateljevi očitki neutemeljeni.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.