Številka: Up-1165/06-22

Datum: 12. 4. 2007

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž. na seji 12. aprila 2007

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 659/2006 z dne 24. 5. 2006 se razveljavi in se zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
2. Vrhovno sodišče mora ponovno odločiti o pritožbi, vloženi v upravnem sporu v zadevi U 111/2006.
3. Do pravnomočne odločitve v upravnem sporu se zadrži postopek imenovanja na položaj direktorja Urada Republike Slovenije za preprečevanje pranja denarja na podlagi javnega natečaja, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 57/06 z dne 2. 6. 2006.

1. Vlada je na podlagi petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl. – v nadaljevanju: ZJU) z odločbo št. 10012-32/2005/3 z dne 27. 12. 2005 pritožnika razrešila s položaja direktorja Urada Republike Slovenije za preprečevanje pranja denarja (v nadaljevanju: Urad). V upravnem sporu je Upravno sodišče ugodilo tožbi pritožnika in odpravilo odločbo Vlade. Zoper navedeno odločitev se je Vlada pritožila. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo pritožbi ugodilo in sodbo prvostopenjskega sodišča spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.
2. Zoper sodbo Vrhovnega sodišča vlaga pritožnik ustavno pritožbo. Zatrjuje kršitve 22., 23. in 25. člena ter drugega in tretjega odstavka 120. člena Ustave. Navaja, da ga je Vlada razrešila na podlagi zakonske določbe, za katero je Ustavno sodišče pred tem ugotovilo, da je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Pri tem naj bi napačno uporabila zakon oziroma očitno izigrala odločbo Ustavnega sodišča. Po mnenju pritožnika je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo zato, ker zaradi tehnik odločanja, ki jih je imelo na razpolago, ugotovljeni neustavnosti nomotehnično ni moglo do živega, v konkretnih primerih pa se takšna zakonska določba ne bi smela uporabiti na način, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da nasprotuje Ustavi. Glede na to, da je zakonodajalec že ocenil, da bi bil primeren rok za razrešitev najvišjih položajnih uradnikov brez krivdnih razlogov eno leto od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje, oziroma eno leto od imenovanja uradnika na položaj, meni, da ga Vlada ob pravilni in ustavno skladni razlagi določbe petega odstavka 83. člena ZJU ne bi smela razrešiti s položaja. Zatrjuje tudi, da je Vlada s tem, ko je razrešitev oprla na neustavno določbo petega odstavka 83. člena ZJU, zlorabila to pravno normo in namerno ni upoštevala odločbe Ustavnega sodišča. To svojo trditev utemeljuje z navedbami, da je Vlada sporno odločbo sprejela 27. 12. 2005, to je le štiri dni pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 113/05 – v nadaljevanju: ZJU-B), po katerem razrešitev ne bi bila več mogoča, dejansko učinkovanje razrešitve pa je preložila na 31. 1. 2006. Vse to naj bi kazalo na to, da se je z razrešitvijo »mudilo«. Zato naj bi bilo več kot očitno, da je šlo za zlorabo prava.
3. Pritožnik Vrhovnemu sodišču tudi očita, da je potrdilo neobrazloženo, zgolj na abstraktno pravno normo oprto odločbo Vlade o njegovi razrešitvi. Meni, da bi morala biti takšna odločba obrazložena skladno s tretjim odstavkom 210. člena in z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP). Zahteva po obrazloženosti odločbe o razrešitvi naj bi izhajala tudi iz petega odstavka 83. člena ZJU, ki sicer dovoljuje razrešitev najvišjih položajnih uradnikov brez krivdnih razlogov, vendar ne brez razlogov. Meni, da mu zaradi odsotnosti navedbe vsebinskih razlogov za razrešitev ni bilo omogočeno sodno varstvo pravic, kršeni pa naj bi mu bili tudi pravica do pravnega sredstva in pravica do sodnega varstva pravic proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil. Vrhovno sodišče naj bi ravnalo tudi v neskladju z 22. členom Ustave, ki strankam postopka zagotavlja, da bo sodišče obravnavalo njihove navedbe in se do njih, če niso očitno nepomembne, opredelilo. Izpodbijana sodba naj bi bila tudi tako očitno napačna, da jo je mogoče označiti za arbitrarno. Vrhovnemu sodišču nadalje očita, da je odločilo v direktnem nasprotju s stališčem, ki ga je glede obrazloženosti odločb o razrešitvi brez krivdnih razlogov v odločbi št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05 in OdlUS XIV, 66) zavzelo Ustavno sodišče. S stališčem, da bi presoja utemeljenosti odločitve za razrešitev iz nekrivdnih razlogov pomenila poseg sodne veje oblasti v suverene odločitve izvršilne veje oblasti na področju samostojne kadrovske politike glede položajnih uradnikov, naj bi se izognilo presoji zakonitosti posamičnih aktov, zagotovljeni v 157. členu Ustave.
4. Izpodbijana sodba po mnenju pritožnika tudi odstopa od enotne in ustaljene prakse Vrhovnega sodišča, v skladu s katero mora sodišče, ki mora pri sojenju uporabiti zakonsko določbo, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, takšno določbo razlagati Ustavi prijazno. Vrhovnemu sodišču očita, da ni pojasnilo, zakaj je v obravnavanem primeru zavzelo drugačno stališče.
5. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up 1165/06 z dne 12. 7. 2006 ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 659/2006 z dne 24. 5. 2006 sprejel v obravnavo. Kot način izvršitve tega sklepa je na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) določil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži postopek imenovanja na položaj direktorja Urada, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 57/06 z dne 2. 6. 2006.
6. Ustavna pritožba je bila v skladu s 56. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo. Ustavna pritožba je bila poslana tudi Vladi. Vlada v odgovoru navaja, da ustavno prijazna razlaga zakonske določbe ugotovitveni odločbi Ustavnega sodišča ne more pripisati razveljavitvene narave. Meni, da bi lahko državni organ na tej podlagi izdal zakonit akt vse do spremembe oziroma razveljavitve zakonske ureditve, in sicer tudi po izteku roka za odpravo neskladja z Ustavo. Izpodbijana določba po mnenju Vlade, glede na datum njene izdaje, tudi sicer ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Zatrjuje, da ni izdala odločbe niti na način, ki bi bil v neskladju z Ustavo, niti ne gre za neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča. Pri izdaji odločbe naj Vlada tudi ne bi zlorabila prava. Meni, da odločanje po veljavnem zakonu nikoli ne more pomeniti zlorabe pravne norme. Opozarja tudi na pravice pritožnika po razrešitvi. Navaja še, da odločba o razrešitvi ne pomeni upravne odločbe v smislu odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih s področja upravnega prava, temveč gre za posamični akt oblastne narave, v zvezi s katerimi se ZUP uporablja le smiselno, kar velja tudi za 214. člen tega zakona. Temu ustrezna naj bi bila tudi kratka obrazložitev odločbe. Zavrača tudi očitke o kršitvi pravice do sodnega varstva, ki je bilo pritožniku zagotovljeno na dveh stopnjah. Zaradi narave instituta razrešitve naj se sodišče pri takšni presoji ne bi moglo osredotočiti na presojo utemeljenosti in primernosti razlogov za razrešitev, temveč zgolj na presojo zakonitosti in pravilnosti odločbe. Odgovor Vlade je bil poslan pritožniku, ki nanj ni odgovoril.

7. Pritožnik Vrhovnemu sodišču očita, da je potrdilo neobrazloženo, zgolj na abstraktno pravno normo oprto odločbo Vlade o njegovi razrešitvi s položaja direktorja Urada. V okviru teh navedb očita neobrazloženost tudi sami sodbi Vrhovnega sodišča.
8. Očitki pritožnika, da Vrhovno sodišče ni (dovolj) obrazložilo svoje odločitve glede (ne)ustreznosti obrazložitve odločbe o razrešitvi, ne držijo. Vrhovno sodišče je namreč v obrazložitvi izpodbijane sodbe zavzelo stališče, da s tem, ko je izpodbijana odločba izrecno oprta na peti odstavek 83. člena ZJU, ni onemogočena presoja njene pravilnosti in zakonitosti, četudi v njej niso izrecno navedeni razlogi za razrešitev. V zvezi s tem je pritožniku pojasnilo tudi, da presoja utemeljenosti »nekrivdnih« razlogov za razrešitev ne more biti predmet odločanja v upravnem sporu, saj bi pomenila nedopustno poseganje sodne veje oblasti v suverene odločitve izvršilne veje oblasti na področju samostojne kadrovske politike glede položajnih uradnikov v državnih organih. V obravnavani zadevi torej ne gre za to, da Vrhovno sodišče ne bi navedlo razlogov za to svojo odločitev, temveč za to, da se pritožnik s stališči in z odločitvijo sodišča ne strinja.
9. Neutemeljeni so tudi očitki pritožnika, da je odločitev Vrhovnega sodišča, ker to sodišče ni razveljavilo po mnenju pritožnika neobrazložene odločbe Vlade, v neskladju z njegovimi pravicami iz 22., 23. in 25. člena oziroma iz tretjega odstavka 120. člena Ustave. Ob upoštevanju same narave instituta razrešitve položajnega uradnika brez krivdnih razlogov namreč zahteve po obrazložitvi takšne odločbe o razrešitvi, ki bi bila sicer lahko upoštevna z vidika (vsaj nekaterih izmed) navedenih ustavnih določb, ni mogoče razumeti kot zahteve po navedbi konkretnih razlogov za razrešitev položajnih uradnikov v posameznih primerih, temveč kot zahtevo, da mora biti iz odločbe o razrešitvi jasno razvidno, da se izdaja na pravni podlagi, ki omogoča razrešitev brez krivdnih razlogov. Že iz namena instituta razrešitve brez krivdnih razlogov namreč izhaja, da je takšna razrešitev mogoča le zaradi (političnih) nesoglasij med funkcionarjem in položajnim uradnikom, kar vsakokratni oblasti zagotavlja (nujen) vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev (glej 10. in 11. točko obrazložitve odločbe št. U-I-90/05). To pa pomeni, da so razlogi za takšno razrešitev dejansko razvidni že iz same pravne podlage za razrešitev in njihovo izrecno navajanje v obrazložitvi odločbe o razrešitvi ne bi moglo prispevati k večji učinkovitosti sodnega varstva razrešenega uradnika zoper takšno odločbo. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov, ki ostaja v okviru namena tega instituta, je namreč v popolni diskreciji funkcionarja, kar pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti teh razlogov. Morebitne ugovore, da temelji razrešitev na kakšnih drugih razlogih, ki ne morejo utemeljiti razrešitve iz nekrivdnih razlogov, pa bo lahko prizadeti uradnik uveljavljal v tožbi zoper takšno odločitev (npr. ugovor diskriminacije). V zvezi s tem so neutemeljeni tudi očitki pritožnika, da se mu s tem, ko se od njega zahteva, da sam zatrjuje obstoj takšnih nedopustnih razlogov, nalaga prehudo breme. Ni namreč mogoče pričakovati, da bi funkcionar, četudi bi se od njega zahtevala podrobnejša obrazložitev odločitve o razrešitvi brez krivdnih razlogov, to utemeljeval z navajanjem razlogov, ki bi presegali namen instituta razrešitve brez krivdnih razlogov. To pa pomeni, da bi bilo trditveno breme, da gre za razrešitev na podlagi takšnih razlogov, tudi v primeru, ko bi se zahtevala podrobnejša obrazložitev odločbe o razrešitvi, na pritožniku.
10. Pritožnik očita Vrhovnemu sodišču tudi to, da je potrdilo odločitev Vlade o razrešitvi, ki je temeljila na določbi petega odstavka 83. člena ZJU, za katero je Ustavno sodišče pred tem ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Vrhovno sodišče je te pritožnikove očitke zavrnilo z obrazložitvijo, da ugotovitev neustavnosti predpisa ne pomeni prenehanja njegove uporabe, razen če Ustavno sodišče hkrati določi način izvršitve svoje odločbe, s katerim določi, kako naj se takšen neustaven predpis uporablja do njegove uskladitve z Ustavo. Ker Ustavno sodišče v konkretni zadevi tega ni storilo, je bila razrešitev pritožnika na podlagi omenjene zakonske določbe po mnenju Vrhovnega sodišča mogoča vse do njene spremembe z uveljavitvijo novele ZJU-B dne 31. 12. 2005.
11. Stališče Vrhovnega sodišča o (nadaljnji) veljavnosti zakonske določbe, za katero Ustavno sodišče (le) ugotovi neskladje z Ustavo, samo po sebi še ne pomeni, da na njeni podlagi ne bi moglo priti do posega v pritožnikove človekove pravice. Glede na to, da je pritožnik v tožbi, s katero je zahteval odpravo odločbe o razrešitvi, Vladi očital tudi, da je z izdajo odločbe o razrešitvi na tej zakonski podlagi zlorabila pooblastila, ki so ji bila podeljena s to zakonsko določbo (na stališča, zavzeta v tožbi, se je pritožnik izrecno skliceval tudi v odgovoru na pritožbo Vlade zoper sodbo Upravnega sodišča), bi moralo Vrhovno sodišče pred zavrnitvijo pritožnikovega tožbenega zahtevka vsebinsko obravnavati tudi te pritožnikove očitke. Vrhovno sodišče, ki se do teh pritožnikovih navedb v obrazložitvi svoje sodbe sploh ni opredelilo, je ravnalo v neskladju s pravico pritožnika do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz te določbe Ustave izhaja namreč tudi zahteva, da sodišče obravnava, ovrednoti in obrazloženo sprejme ali zavrne trditve in stališča strank, ki so postavljena v skladu s pravili postopka in ki niso očitno pravno nepomembna. Navedb o zlorabi pooblastil Vlade pa ni mogoče opredeliti kot takšnih. Razrešitev pritožnika, ki bi temeljila na takšni ugotovitvi, bi bila namreč lahko v neskladju s pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave, katere namen je tudi varstvo posameznikov pred arbitrarnimi posegi države.
12. Glede na navedeno je bila pritožniku z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje Vrhovnemu sodišču (1. točka izreka).
13. Med postopkom odločanja o ustavni pritožbi je začel veljati nov Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju: ZUS-1). Ta zakon v primerjavi s prejšnjim Zakonom o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS) izključuje možnost pritožbe v sporih, kot je obravnavani. Režim ravnanja s pritožbami, ki so bile vložene na podlagi ZUS, je določen s prehodno določbo drugega odstavka 107. člena ZUS-1. Pri tem pa ni urejen položaj, ko Ustavno sodišče v postopku odločanja o ustavni pritožbi ugotovi, da so bile pritožniku z izpodbijano odločitvijo Vrhovnega sodišča o pritožbi, o kateri je Vrhovno sodišče odločalo še na podlagi ZUS, kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, zaradi česar Ustavno sodišče izpodbijano odločitev razveljavi. Da bi se omogočila odprava ugotovljenih kršitev človekovih pravic oziroma temeljnih svoboščin, je treba v takšnih primerih zagotoviti ponovno vsebinsko odločanje Vrhovnega sodišča o pritožbi. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom ZUstS kot način izvršitve svoje odločbe določilo, da mora Vrhovno sodišče v tej zadevi ponovno odločiti o pritožbi (2. točka izreka).
14. Hkrati s sprejemom ustavne pritožbe v obravnavo je senat Ustavnega sodišča odločil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži postopek imenovanja novega direktorja Urada, ki se je začel na podlagi javnega natečaja, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 57/06. Z odločitvijo Ustavnega sodišča o razveljavitvi izpodbijane sodbe Vrhovnega sodišča je ta sklep prenehal veljati, kar pomeni, da bi se lahko postopek imenovanja novega direktorja nadaljeval. Če bi bil novi direktor Urada imenovan pred pravnomočnostjo odločitve v upravnem sporu v zvezi z razrešitvijo pritožnika, tudi morebitna za pritožnika ugodna odločitev sodišč ne bi več mogla zagotoviti vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato je Ustavno sodišče kot način izvršitve svoje odločbe določilo tudi, da se zadržanje postopka imenovanja novega direktorja Urada podaljša do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu (3. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.