Številka: U-I-468/06-14

Datum: 17. 5. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Dušana Krajnika iz Škofje Loke, ki ga zastopa Marjeta Šinkovec, odvetnica v Škofji Loki, na seji 17. maja 2007

1. Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95, 51/02, 72/05, 100/05 – ur. p. b., 121/05, 22/06 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo, ker ne določa, da člani volilnih odborov ne morejo biti osebe, ki so s kandidati v sorodstvenem ali njemu podobnem razmerju.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik navaja, da izpodbija 25. člen Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92, 60/95, 78/06 in 109/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju: ZVDZ), ki na podlagi 45. člena Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju: ZLV) velja tudi glede oblikovanja in načina dela volilnih organov v zvezi z lokalnimi volitvami. Svoj pravni interes utemeljuje z navedbami, da je bil na zadnjih lokalnih volitvah kandidat za župana in da ima pred Upravnim sodiščem odprt postopek, v katerem se bo moralo sodišče opredeliti tudi do vprašanja, ali se v postopku volitev smiselno uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP) ali postopek lokalnih volitev urejata le ZLV in ZVDZ. Opozarja, da izpodbijana ureditev v ZVDZ v zvezi z ZLV ne določa, da člani volilnih organov ne smejo biti v sorodstvenem razmerju s kandidati na volitvah. Meni, da je takšna določba potrebna zato, da se v postopku volitev zagotovi nepristransko odločanje volilnih organov o pravicah oziroma dolžnostih vseh kandidatov. Navaja okoliščine konkretnega postopka volitev v občini, v kateri je kandidiral za župana. Opozarja zlasti na sestavo volilnih odborov, v katerih naj bi sodelovala sinova kandidata, ki je bil izvoljen za župana, zaradi česar naj bi bil izid glasovanja nezakonit. Pobudnik meni, da ima vodenje glasovanja in ugotavljanje izida glasovanja značaj javnopravne stvari, člani volilnega odbora pa naj bi bili uradne osebe. Zato naj bi se v volilnem postopku na podlagi 4. člena ZUP smiselno uporabljale določbe, ki urejajo upravni postopek, torej tudi določbe o izločitvi uradne osebe. Ker izpodbijana določba tega ne določa, naj bi bila v neskladju s členi 1, 2, 3, 14, 22 in 43 Ustave.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju navaja, da zaradi kolegijskega odločanja in pluralne sestave volilnih organov, ki ju ZVDZ (členi 22–41) predpisuje in določa kot sestavni del volitev, ni mogoče upoštevati zatrjevanih očitkov o protiustavnosti zakona, ker ta ne ureja prepovedi delovanja oziroma obvezne izločitve članov volilnih organov, kadar so ti v sorodstvenem razmerju z osebo, ki kandidira na volitvah. Po mnenju Vlade bi bila tovrstna prepoved oziroma izločitev potrebna, če bi naloge volilnega organa opravljala posamezna oseba. Kolikor se pojavijo težave v zvezi s pravilnostjo oziroma verodostojnostjo ugotovljenih izidov na posameznem volišču, pa naj to ne bi bila posledica zatrjevane neustrezne zakonske ureditve, temveč naj bi šlo za nepravilnost v postopanju volilnega organa, do katere naj bi lahko prišlo ob še tako popolni zakonodaji. Vlada opozarja, da bi lahko izločitev predmetnega kroga oseb od možnosti opravljanja nalog v volilnih organih povzročila znatne težave pri imenovanju njihovih članov, zlasti, če bi morali v takšnih primerih uporabljati 35. člen ZUP; ta določa zelo velik krog sorodnikov, ki mora biti pri upravnem odločanju izločen.

3. Pobudnik izpodbija 25. člen ZVDZ(1) v zvezi s 45. členom ZLV. Pobudnik glede na navedbe v pobudi izkazuje pravni interes za presojo izpodbijane ureditve le, kolikor velja za lokalne volitve in kolikor se nanaša na sestavo volilnih odborov. Zato jo je Ustavno sodišče presojalo v tem obsegu. Pobudo je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

4. ZLV v 6. točki II. oddelka (Volitve v občinske svete) določa položaj, pristojnosti in druga vprašanja v zvezi z volilnimi organi, ki vodijo lokalne volitve (členi 33–45 ZLV). Glede oblikovanja in načina dela volilnih organov, ki s tem zakonom niso urejena, veljajo določbe ZVDZ (45. člen ZLV). Na podlagi 108. člena ZLV(2) veljajo iste določbe smiselno tudi za volitve županov.
5. ZLV določa kot volilne organe volilne komisije in volilne odbore. Volilni organi za lokalne volitve so samostojni in neodvisni organi lokalnih skupnosti (prvi odstavek 45.a člena ZLV). V skladu s 43. členom ZLV volilni odbori vodijo glasovanje in ugotavljajo izid glasovanja na voliščih. Pri tem skrbijo za pripravo volišč, za pravilnost glasovanja, za to, da sta omogočeni svoboda in tajnost glasovanja, skrbijo za red in mir na volišču, ugotavljajo volilno pravico volivcev po volilnem imeniku in ugotavljajo izid glasovanja na volišču. Pri ugotavljanju izida glasovanja morajo pregledati vse oddane glasovnice, oceniti njihovo veljavnost in pri vsaki od njih ugotoviti voljo volivcev. Pri tem sta jim v pomoč vnaprej predpisana oblika in vsebina glasovnice, vendar lahko kljub temu pri ugotavljanju volje posameznega volivca, izražene na glasovnici, pride do dvoma o tem, kakšna je bila volja volivca. Zato v tej fazi volilnega postopka glede na naloge in pristojnost volilnih odborov najlažje pride do napak, lahko pa tudi do zlorab.(3)
6. ZLV delno ureja tudi sestavo in način dela volilnih odborov. Tako prvi in drugi odstavek 37. člena ZLV določata, da volilni odbor sestavljajo predsednik in parno število članov ter njihovi namestniki; ti se imenujejo izmed občanov, ki imajo v občini stalno prebivališče. Volilne odbore imenuje občinska volilna komisija, in sicer za vsake volitve.
7. Glede vprašanj v zvezi z oblikovanjem in načinom dela volilnih organov, torej tudi volilnih odborov, ki jih ZLV ne ureja, veljajo ustrezne določbe ZVDZ. Gre zlasti za določbe, vsebovane v 24. do 28. členu ZVDZ. V skladu s 24. členom ZVDZ so člani volilnih organov lahko samo osebe, ki imajo volilno pravico. Nihče ne more biti član več kot enega volilnega organa. Člen 25 ZVDZ določa, da član volilnega organa ne more hkrati kandidirati na volitvah. Če član volilnega organa sprejme kandidaturo, mu po zakonu preneha funkcija v volilnem organu. Člani volilnih organov tudi ne morejo biti predstavniki oziroma zaupniki list kandidatov.
8. ZVDZ določa, da morajo člani volilnih organov, katerih funkcija je častna, opravljati svojo funkcijo vestno, odgovorno in morajo delovati samo na podlagi predpisov, neodvisno od kakršnihkoli drugih navodil (prvi in drugi odstavek 26. člena ZVDZ). V 27. in 28. členu ZVDZ sta določena način dela in odločanja volilnih organov. Volilni organ je sklepčen, če so navzoči vsi člani oziroma njihovi namestniki. Volilni organ je sklepčen, če so namesto odsotnih članov navzoči katerikoli namestniki. Predsednika lahko nadomešča samo njegov namestnik. Volilni organ odloča z večino glasov vseh članov. Če zaradi enakega števila glasov za in proti ne pride do odločitve, odloči glas predsednika volilnega organa. Če volilni organ pravočasno ne sprejme odločitve, ki je nujno potrebna za izvedbo volitev, odloči predsednik volilnega organa.
9. Iz navedenih zakonskih določb je razvidno, da niti ZLV niti ZVDZ ne vsebujeta določb o tem, da član volilnega organa oziroma volilnega odbora ne more biti oseba, ki je v sorodstvenem razmerju s kandidatom na lokalnih volitvah. Pobudnik meni, da je treba zaradi zagotovitve nepristranskosti dela volilnih organov glede teh vprašanj na podlagi 4. člena ZUP smiselno uporabljati določbe tega zakona o izločitvi uradne osebe. Vendar takšna razlaga ni mogoča. Člen 4 ZUP določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo narave upravne zadeve po 2. členu tega zakona, koliko ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Postopek lokalnih volitev ureja ZLV, glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, pa se smiselno uporabljajo določbe ZVDZ (4. člen ZLV). Glede na navedeno so lokalne volitve urejene s posebnim postopkom, zato niso izpolnjeni pogoji za smiselno uporabo pravil upravnega postopka v postopku lokalnih volitev, ki jih določa 4. člen ZUP. Ustavno sodišče je zato v nadaljevanju presojalo, ali je v skladu z Ustavo ureditev, ki ne določa, da oseba zaradi sorodstvenega razmerja s kandidatom na lokalnih volitvah ne more biti član volilnega organa.
10. Ustava zagotavlja splošno in enako volilno pravico. To jamstvo izhaja iz določb o demokratičnem političnem sistemu (1. člen Ustave, drugi odstavek 3. člena Ustave), o splošni in enaki volilni pravici (prvi in drugi odstavek 43. člena) in o pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Načeli splošnosti in enakosti se nanašata tako na aktivno volilno pravico (pravico voliti) kot na pasivno volilno pravico (pravico biti voljen). Kot človekova pravica sta po določbi 43. člena Ustave varovani aktivna in pasivna volilna pravica v predstavniški organ države – to je po Ustavi DZ (drugi odstavek 80. člena Ustave). Varstvo se razteza tudi na volitve v tiste državne organe, za katere Ustava zapoveduje splošne volitve – to je za Predsednika republike (prvi odstavek 103. člena Ustave). V področje navedene ustavne pravice pa sodita tudi aktivna in pasivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles lokalne samouprave in županov (vsaj dokler se ti volijo neposredno). Zato ZLV v 2. členu določa, da se člani občinskih svetov volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem. Tako ZLV posebej poudarja načelo, da je volilna pravica splošna in enaka (43. člen Ustave), tudi za lokalne volitve.
11. Načeli splošnosti in enakosti volilne pravice je treba upoštevati tudi pri zakonskem urejanju volitev. Vsak kandidat oziroma lista kandidatov mora imeti pravno enako možnost kandidirati in biti izvoljen.
12. Načelo enakosti volilne pravice zahteva, da imajo vsi volivci enako število glasov in da imajo vsi glasovi enako vnaprejšnjo možnost, da se upoštevajo pri ugotavljanju volilnega izida (odločba št. U-I-354/96 z dne 9. 3. 2000, Uradni list RS, št. 31/2000 in OdlUS IX, 53). Odraz načela enakosti volilne pravice je tudi zahteva, da morajo biti volilni odbori oblikovani tako, da je zagotovljeno enakopravno obravnavanje vseh kandidatov na volitvah. Slednje je mogoče doseči le, če volilni odbori delujejo nepristransko in neodvisno. Pojem neodvisnosti volilnih odborov pomeni t. i. zunanjo neodvisnost, ki se zagotavlja z neodvisnim položajem volilnih odborov kot organov lokalne skupnosti v razmerju do oblastnih organov, z ureditvijo organizacije volilnih odborov in njihovega položaja. Nepristranskost pa pomeni subjektivni odnos člana volilnega odbora do vsakokratnega predmeta odločanja v postopku in pomeni, da tisti, ki odloča, ni zainteresiran za izid postopka. Nepristranskost volilnega odbora oziroma njegovih članov pa je treba ocenjevati ne le po njenih učinkih (npr. po odsotnosti kršitev procesnih pravic volivcev, ki izvršujejo aktivno ali pasivno volilno pravico, po vplivu na odločitev), temveč tudi po njenem zunanjem videzu, namreč kako lahko vprašanje razmerja (ne)pristranskosti razumejo volivci v konkretnem postopku volitev. Zato ni dovolj, da volilni odbor ravna in odloča nepristransko: sestavljen mora biti tako, da ne obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v njegovo nepristranskost. Obe lastnosti volilnega odbora sta po eni strani pogoja, po drugi strani pa posledična izraza poštenega volilnega postopka.
13. Pošten postopek pred volilnimi odbori, katerega del je tudi pravica do nepristranskega odločanja, zagotavlja tudi ustavna določba o enakem varstvu pravic (22. člen Ustave). Ta obvezuje zakonodajalca, da postopek volitev uredi med drugim tako, da je zagotovljena enaka obravnava vsakega kandidata pred nepristranskimi in neodvisnimi volilnimi odbori.
14. Pravica do nepristranskega odločanja v volilnem postopku je po sami naravi takšna, da mora zakonodajalec način njenega uresničevanja predpisati z zakonom (drugi odstavek 15. člena Ustave), saj je zgolj na podlagi ustavnih določb ne bi bilo mogoče uresničevati. Zakonodajalec mora zato zagotoviti ustrezno zakonsko podlago, ki bo kandidatu jamčila, da bo o njegovih pravicah odločal neodvisen in nepristranski volilni odbor. V skladu z navedenim ZVDZ poudarja, da morajo člani volilnih organov, katerih funkcija je častna, opravljati svojo funkcijo vestno, odgovorno in morajo delovati samo na podlagi predpisov, neodvisno od kakršnihkoli drugih navodil (prvi in drugi odstavek 26. člena ZVDZ). Niti ZLV niti ZVDZ pa ne vsebujeta določb, ki bi preprečevale pristransko odločanje volilnih odborov.
15. Ureditev, ki omogoča, da so člani volilnih odborov ožji sorodniki kandidata in druge osebe, ki so z njim povezane na podoben način, je v neskladju z zahtevo po nepristranskem odločanju, ki izhaja iz prvega odstavka 43. člena v zvezi z 22. členom Ustave. Omogoča namreč, da so člani volilnih odborov s kandidati na volitvah povezani tako, da bi to lahko povzročilo ali pa vsaj ustvarilo upravičen dvom, da ne morejo odločati objektivno, nepristransko in z izključnim upoštevanjem pravnih kriterijev. Zato je takšna ureditev v neskladju z načelom enakosti volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave) v zvezi s pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave).
16. Ustavno sodišče ni moglo ugotoviti le neustavnosti izpodbijane določbe, ker sama zase ni v neskladju z Ustavo. Zato je v okviru navedb pobude ugotovilo neustavnost zakonske ureditve kot take, ki v nasprotju z drugim odstavkom 15. člena Ustave ne vsebuje določb, ki bi glede sestave volilnih odborov v postopku lokalnih volitev zagotavljale pravico do nepristranskega odločanja v postopku volitev.
17. Ker je ZLV v neskladju z Ustavo zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja (neustavna pravna praznina), je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo v skladu z 48. členom ZUstS in zakonodajalcu določilo rok enega leta, v katerem mora odpraviti ugotovljeno neskladje. Pri odpravi ugotovljenega neskladja naj zakonodajalec določi krog oseb, ki zaradi sorodstvenega ali temu podobnega razmerja ne morejo biti člani volilnih odborov.
18. Ob ugotovitveni odločbi bi se sicer lahko zastavilo vprašanje pravnega interesa pobudnika, vendar mu ga Ustavno sodišče ni moglo odreči. Izpodbijana zakonska ureditev je v neskladju z Ustavo. Glede na to bo moralo sodišče v postopku, ki ga je sprožil pobudnik, oceniti, ali je v spornem primeru videz nepoštenosti volitev dejansko prerasel v kršitev pobudnikove pasivne volilne pravice.
19. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost zakonske ureditve s prvim odstavkom 43. člena v zvezi z 22. členom Ustave, se ni spuščalo v presojo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugimi določbami Ustave, kot to zatrjuje pobudnik. Ustavno sodišče prav tako ni presojalo navedb pobudnika o morebitnih kršitvah v konkretnem postopku volitev, kajti te same po sebi ne morejo biti predmet presoje ustavnosti predpisa. Pobudnik jih lahko uveljavi v konkretnem postopku, v katerem je mogoče izpodbijati konkretno odločitev o (ne)izvolitvi.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS ter druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.

(1) Člen 25 ZVDZ določa:
»Član volilnega organa ne more hkrati kandidirati na volitvah.
Če član volilnega odbora sprejme kandidaturo, mu po zakonu preneha funkcija člana v volilnem organu.
Člani volilnih organov ne morejo biti predstavniki oziroma zaupniki list kandidatov.«
(2) Člen 108 ZLV določa, da se glede vprašanj, ki v oddelku Volitve županov niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe tega zakona o volitvah v občinske svete.
(3) F. Grad: Lokalna demokracija, Organizacija in volitve, Uradni list Republike Slovenije, 1998, str. 182.