Številka: U-I-116/05-21

Datum: 5. 7. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Marka Fliska iz Škofje Loke, ki ga zastopajo Miro Senica, Peter Fašun, Katarina Kresal, Matej Erjavec in Marko Kosmač, odvetniki v Ljubljani, na seji 5. julija 2007

Odlok o spremembi in dopolnitvi prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Škofja Loka za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in srednjeročnega plana Občine Škofja Loka za obdobje od leta 1986 do 1990 (Uradni list RS, št. 103/04) se v delu, ki spreminja del zemljišča s parc. št. 991/4 k. o. Reteče iz stavbnega v kmetijsko zemljišče, razveljavi.

1. Pobudnik izpodbija Odlok o spremembi in dopolnitvi prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Škofja Loka za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in srednjeročnega plana Občine Škofja Loka za obdobje od leta 1986 do 1990 (v nadaljevanju Odlok), kolikor načrtuje zemljišče parc. št. 991/4 k. o. Reteče. Navaja, da je lastnik navedenega zemljišča, ki naj bi bilo pred uveljavitvijo Odloka v planskem aktu Občine opredeljeno delno kot gozd in delno kot stavbno zemljišče. Odlok naj bi njegovo namembnost spremenil tako, da je sedaj to kmetijsko zemljišče. Zatrjuje, da na njem zato ne more graditi ali z njim razpolagati in da je dolžan upoštevati Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. - v nadaljevanju ZKZ), čeprav po obravnavanem zemljišču vodi tlakovana dovozna pot do hiše na sosednji parceli, zato naj ne bi bilo pogojev za spremembo njegove namembnosti v kmetijsko zemljišče. Na podlagi Odloka naj bi se znižala cena tega zemljišča, zaradi česar naj bi utrpel škodo. Meni, da je zato izpodbijani del Odloka v neskladju s 33. členom Ustave. Po njegovem stališču zakoni ne predvidevajo spremembe stavbnega zemljišča v kmetijsko zemljišče. Občina Škofja Loka (v nadaljevanju Občina) naj bi torej sprejela izpodbijani del Odloka samovoljno, kar je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena v zvezi s 153. členom Ustave. To zemljišče naj tudi ne bi ustrezalo opredelitvi kmetijskih zemljišč iz prvega odstavka 2. člena ZKZ. Citirana določba Zakona naj bi kmetijska zemljišča razvrščala med najboljša in druga kmetijska zemljišča ter opredeljevala značilnosti najboljših kmetijskih zemljišč. Strokovnih meril, na podlagi katerih naj bi bilo nesporno ugotovljeno, da njegovo zemljišče izpolnjuje značilnosti kmetijskega zemljišča, po njegovem mnenju ni bilo oziroma niso bila upoštevana. Meni, da so prav strokovna merila obvezna strokovna podlaga za določanje kategorije zemljišč glede na možnosti njihove rabe za kmetijsko proizvodnjo, upoštevajoč pri tem njihovo sedanjo rabo in njihove naravne danosti. Izpodbijani del Odloka naj bi bil zato v neskladju z ZKZ in zato tudi v neskladju z drugim odstavkom 120. člena v zvezi s 153. členom Ustave.
2. Občina odgovarja, da je bil postopek priprave in sprejemanja Odloka zakonit. Navaja, da je na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - ZUN/84) sprejela program priprave Odloka (dne 21. 6. 2001) ter od pristojnih nosilcev urejanja prostora pridobila pogoje in obvezna izhodišča za pripravo njegovega osnutka. Po Odloku naj bi sporno zemljišče sodilo med druga kmetijska zemljišča. Pojasnjuje, da je po uveljavitvi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. - v nadaljevanju ZUreP-1) postopek vodila po novem zakonu. Pri pripravi osnutka Odloka naj bi upoštevala pogoje in obvezna izhodišča pristojnih nosilcev urejanja prostora in strokovna priporočila glede izvrševanja Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 11/99 - Odlok o državnem planu). Meni, da je treba po 64. členu ZUreP-1 določiti prostorske ureditve na parcelo natančno. Ker naj bi bil del stavbnega zemljišča pobudnika preozek za kakršnokoli gradnjo, naj bi na njem izvedla tehnični popravek. Pojasnjuje, da je bilo to zemljišče v prej veljavnem prostorskem planu le v ozkem pasu na jugu na območju, namenjenem gradnji počitniških objektov. Večina tega zemljišča pa naj bi bila na območju, načrtovanem kot gozd.

3. Postopek priprave Odloka se je začel na podlagi prostorske zakonodaje, ki je po 179. členu ZUreP-1 prenehala veljati. Na podlagi tretjega odstavka 171. člena ZUreP-1 se je ta postopek nadaljeval in končal po določbah ZUreP-1. Po prvem odstavku 103. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 - v nadaljevanju ZPNačrt) je tretji odstavek 171. člena ZUreP-1 prenehal veljati, vendar Odlok po prvem odstavku 96. člena ZPNačrt še velja. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem.
4. Pobudnik zatrjuje, da je z izpodbijanim Odlokom Občina v nasprotju z ZKZ spremenila namembnost dela zemljišča s parc. št. 991/4 k. o. Reteče iz stavbnega v kmetijsko zemljišče, čeprav je na njem zgrajena tlakovana dostopna pot do stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 991/3 k. o. Reteče. Ker je bila na spornem zemljišču zgrajena infrastruktura v času pred uveljavitvijo Odloka, meni, da mu ni mogoče spremeniti namembnosti v kmetijsko zemljišče, ker to zemljišče ni primerno za kmetijsko obdelavo glede na določbe 2. člena ZKZ. Zaradi neskladja Odloka z ZKZ naj bi bil Odlok v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena in s 153. členom Ustave.
5. Zemljišče s parc. št. 991/4 k. o. Reteče je bilo do uveljavitve Odloka delno stavbno zemljišče, delno pa gozd. Pri pripravi Odloka je Občina upoštevala ažuriran geodetski načrt, iz katerega izhaja, da sta na tem območju zemljišči s parc. št. 991/2 k. o. Reteče in s parc. št. 991/4 k. o. Reteče, ki je leta 1993 nastalo iz dela zemljišča s parc. št. 991/2. Od tedaj pa do uveljavitve Odloka je bilo zemljišče s parc. št. 991/4 opredeljeno delno kot stavbno zemljišče, delno pa kot gozd.(1) Z izpodbijanim Odlokom pa je bila zemljišču s parc. št. 991/4 v celoti spremenjena namembnost v kmetijsko zemljišče.
6. Ustavno sodišče je že obravnavalo pobude, katerih predmet je bila ocena zakonitosti spremembe namembnosti zemljišč. V večini primerov je šlo za spremembo kmetijskih zemljišč v stavbna zemljišča. Res je, da sta urejanje prostora in prostorsko načrtovanje v pristojnosti občin, vendar občine pri tem niso povsem nevezane. Vezane so na obvezna izhodišča, vsebovana v Odloku o državnem planu, poleg tega pa pri določanju (s tem pa tudi spreminjanju) namembnosti tudi na tiste predpise, ki določajo pogoje, pod katerimi se lahko neko zemljišče šteje za zemljišče z določenim namenom. Tako na primer iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05 in OdlUS XIV, 7; tč. 9 obrazložitve), kjer je šlo sicer za oceno zakonitosti spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč, izhaja, da je v planskih aktih države in lokalnih skupnosti možna določitev zemljišč, primernih za kmetijsko obdelavo le na podlagi 3. člena ZKZ. Ker v navedeni zadevi zakonski kriteriji niso bili izpolnjeni, je Ustavno sodišče občinski odlok o spremembi namembnosti razveljavilo kot neskladnega z zakonom.
7. V obravnavani zadevi je sicer Občina z Odlokom spremenila namembnost iz stavbnega zemljišča in gozda v kmetijsko zemljišče, kar je v njeni pristojnosti. Vendar mora pri tem upoštevati zakonsko določene pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko neko zemljišče opredeli kot kmetijsko zemljišče. Po 2. členu ZKZ se kmetijska zemljišča na podlagi njihovih naravnih lastnosti, lege, oblike in velikosti parcel delijo na: najboljša kmetijska zemljišča, to so zemljišča, ki so najprimernejša za kmetijsko obdelavo, in druga kmetijska zemljišča, ki so manj primerna za kmetijsko obdelavo. Na podlagi 3. člena ZKZ je določitev zemljišč, primernih za kmetijsko pridelavo, možna le v planskih aktih države in lokalnih skupnosti in to v skladu z zakonom. Kmetijska zemljišča se v planskih aktih države in lokalnih skupnosti na podlagi kategorizacije določijo po območjih kot najboljša in druga kmetijska zemljišča ter vodijo v posebni evidenci, povezani z bazo podatkov zemljiškega katastra. Obvezna strokovna podlaga za določitev zemljišč v kategorije glede na možnost njihove rabe za kmetijsko proizvodnjo, upoštevajoč njihovo sedanjo rabo in njihove naravne danosti, so strokovna merila.(2)
8. Pri spremembi namenske rabe stavbnega zemljišča v kmetijsko zemljišče Občina v prejšnji točki obrazložitve navedenih zakonskih določb in strokovnih podlag ni upoštevala. Kot navaja sama, je namembnost spremenila tako, da je spornemu zemljišču le s tehničnim popravkom po 64. členu ZUreP-1, ki je urejal prostorski red in ne prostorskega plana, spremenila namensko rabo.
9. Glede na navedeno je Odlok v delu, v katerem spreminja namembnost iz stavbnega v kmetijsko zemljišče, v neskladju s 3. členom ZKZ. Zato ga je Ustavno sodišče že iz tega razloga razveljavilo, ne da bi se spuščalo v presojo drugih navedb pobudnika.
10. Razveljavitev Odloka v navedenem delu, ki določa zemljišče s parc. št. 991/4 k. o. Reteče kot kmetijsko zemljišče, pomeni, da je do morebitne drugačne, z zakonom skladne ureditve treba šteti, da je njegova namembnost v razveljavljenem delu takšna, kot je bila pred uveljavitvijo Odloka.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) To izhaja tudi iz potrdila o namenski rabi parcel, ki ga je 18. 6. 2002 izdal Oddelek za okolje in prostor Občine Škofja Loka. Izdano je bilo na podlagi Družbenega plana Občine Škofja Loka iz leta 1989 in njegovih kasnejših sprememb in dopolnitev (zadnje so bile leta 2001), v njem pa se potrjuje, da je parcela št. 991/4 k.o. Reteče delno gozd, delno stavbno zemljišče.
(2) Še veljavno Navodilo za določitev zemljišč, ki so temelj proizvodnje hrane v Republiki Sloveniji (Uradni list SRS, št. 29/86) v 5. členu določa, da je predlog razvrstitve kmetijskih zemljišč po merilih Navodila ena od obveznih strokovnih podlag za pripravo planskih aktov občine.