Številka: U-I-276/05-11

Datum: 5. 7. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sindikata vzgoje, izobraževanja, znanosti in kulture Slovenije, ki ga zastopa Odvetniška družba Ferfolja, Ljubič in partnerji, o. p., d. n. o., Ljubljana, na seji 5. julija 2007

1. Prvi odstavek 42. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 in 53/07) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati devet mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Sindikat vzgoje, izobraževanja, znanosti in kulture Slovenije (v nadaljevanju SVIZ) izpodbija prvi odstavek 42. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK), ker ne določa sodelovanja predstavnikov zaposlenih v svetu javnih zavodov na področju kulture. Ob tem navaja, da je zakonodajalec bistveno zmanjšal pristojnosti svetov teh zavodov, kar naj bi vplivalo na možnost sodelovanja delavcev pri upravljanju teh zavodov že brez spremembe sestave sveta zavoda. Opozarja na neenak položaj med zaposlenimi v javnih zavodih na področju kulture in v javnih zavodih z drugih področij javnega sektorja, v katerih imajo predstavnike v svetu zavoda tudi delavci. Zatrjuje, da so neenako obravnavani tudi zaposleni v javnih zavodih na področju kulture, in sicer v odvisnosti od tega, ali so zaposleni v večjem ali manjšem zavodu. V zvezi s tem navaja, da so člani sveta zavoda v manjših zavodih tudi predstavniki delavcev (drugi in tretji odstavek 43. člena ZUJIK). Glede možnosti sodelovanja predstavnikov zaposlenih v strokovnem svetu zavoda meni, da gre za organ, ki nima odločilnega vpliva na upravljanje zavoda. Izpodbijani ureditvi očita neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave in s 75. členom Ustave.
2. Vlada v mnenju o pobudi pojasnjuje razloge za drugačno ureditev sestave in pristojnosti sveta javnega zavoda v ZUJIK, kot so sicer določene z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in nasl. – v nadaljevanju ZZ). Navaja, da ZZ pri urejanju teh vprašanj ni upošteval konceptualnih razlik med nekdanjimi organizacijami združenega dela posebnega družbenega pomena in javnimi zavodi v novem družbenopolitičnem sistemu, ki pomenijo posebno organizacijsko obliko, prek katere država zagotavlja javne službe. ZZ naj bi ohranil filozofijo, ki je temeljila na sporazumevanju in dogovarjanju med izvajalci in uporabniki storitev, in s tem povezano delegatsko strukturo vladanja, kar pa ne ustreza novim razmeram, v katerih so vse ključne odločitve upravljanja javnih zavodov pridržane ustanovitelju in javni zavod ni več koalicija različnih interesov. Zaradi zagotovitve vpliva ustanovitelja javnega zavoda na upravljanje javnega zavoda je lahko svet zavoda po mnenju Vlade predvsem nadzorni organ javnega zavoda. V zvezi z očitki SVIZ, da izpodbijana določba ne določa sodelovanja zaposlenih v svetu javnega zavoda, Vlada navaja, da morajo vsi člani sveta zavoda slediti javnemu interesu, zaradi katerega je ustanovljen zavod, kar izključuje možnost zastopanja lastnih (parcialnih) interesov v svetu zavoda. Sodelovanje delavcev v tem organu naj bi bilo sporno zaradi podobnih razlogov, ki prepovedujejo tudi sodelovanje zaposlenih v upravnem organu ustanove, kjer gre za premoženje, vezano na namen, pri javnem zavodu pa za javni interes, vezan na namen. V nadaljevanju navaja, da imajo zaposleni javnega zavoda svoje predstavnike v strokovnem svetu zavoda, kar jim omogoča vpliv tako na vodstvo javnega zavoda kot na njegovega ustanovitelja, ne da bi bili hkrati odgovorni za stanje javnega zavoda. Kot razlog za sodelovanje predstavnikov delavcev v svetu manjših javnih zavodov po ZUJIK Vlada navaja, da imajo ti zavodi največkrat samo nekaj zaposlenih, zaradi česar nimajo posebnega strokovnega sveta, temveč so funkcije sveta in strokovnega sveta združene v enem organu. Navaja tudi, da imajo skladno s Kolektivno pogodbo za kulturne dejavnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 45/94 in nasl. – v nadaljevanju KP) tudi delavci v javnih zavodih s področja kulture možnost vplivati na odločitve, ki se neposredno nanašajo na organizacijo dela in na izboljšanje delovnih razmer ter delovnega okolja.
3. Državni zbor se v odgovoru na pobudo strinja z mnenjem Vlade. Dodatno opozarja, da pravice do sodelovanja delavcev pri upravljanju javnih zavodov ni mogoče razširiti tako, da bi državi ali lokalnim skupnostim onemogočili, da v celoti nadzirajo in upravljajo javne zavode, kar je v skladu s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) pogoj za možnost njihovega neposrednega financiranja, brez izvedbe postopkov javnega razpisa. V zvezi s tem se sklicuje na Direktivo 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov oddaje javnih naročil gradenj, blaga in storitev, UL L 134, 30. 4. 2004, str. 114–240, in Direktivo 2004/17/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o uskladitvi postopkov oddaje javnih naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, UL L 134, 30. 4. 2004, str. 1–113, v zvezi s sodbo Sodišča Evropskih skupnosti z dne 18. novembra 1999 v zadevi Teckal Srl, C 107/98, Recueil, str. I–08121, in sodbo tega sodišča z dne 11. januarja 2005 v zadevi Stadt Halle, RPL Recyclingpark Lochau GmbH proti Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, C 26/03, ZOdl., str. I–1. Iz omenjenih sodb naj bi izhajalo, da je omenjeno neposredno financiranje mogoče le, če izvaja pogodbena stranka bistven del svoje dejavnosti za javnega naročnika in ima javni naročnik nad njo enak vpliv ter nadzor kot nad svojimi organi ter je v celoti v lasti javnega naročnika. Meni, da bi sodelovanje delavcev v organu upravljanja javnega zavoda onemogočilo enak vpliv in nadzor javne oblasti nad javnim zavodom, kot ga ima v državnih organih in v organih lokalnih skupnosti, v okviru katerih sodelovanje delavcev pri upravljanju ni zagotovljeno.

4. SVIZ je svojo vlogo na Ustavno sodišče naslovil kot zahtevo za oceno ustavnosti zakona. Po 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vloži zahtevo za uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Takšno kvalificirano reprezentativnost določa Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – ZRS), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog dejavnosti ali poklicev (8. člen). To pa SVIZ, kot je razvidno iz dokumentov, s katerimi se izkaže, ni. Iz odločb Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02-186/93 z dne 9. 9. 1993 in št. 020-49-0001/2001 z dne 5. 4. 2001 namreč izhaja, da je SVIZ reprezentativni sindikat v dejavnostih izobraževanja, znanstveno-raziskovalni dejavnosti in v kulturnih dejavnostih. Kot takšen ni upravičen vložiti zahteve v smislu navedenega člena ZUstS (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-91/97 z dne 2. 2. 2001, Uradni list RS, št. 19/01 in OdlUS X, 16). Zato je Ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo.
5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 42. člena ZUJIK je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

6. SVIZ izpodbija prvi odstavek 42. člena ZUJIK, ki se glasi: »Javni zavod ima svet, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, ki jih izmed strokovnjakov s področja dela javnega zavoda, financ in pravnih zadev imenuje ustanovitelj.« Izpodbijani določbi očita, da ne določa takšne sestave sveta zavoda, v kateri bi imeli svoje predstavnike tudi zaposleni v javnem zavodu, kar je po njegovem mnenju v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in s pravico do soodločanja (75. člen Ustave). V pobudi sicer opozarja, da bi bila možnost sodelovanja delavcev pri upravljanju javnih zavodov s področja kulture glede na spremenjene pristojnosti sveta teh javnih zavodov v primerjavi s svetom zavodov po ZZ bistveno zmanjšana že brez spremembe sestave sveta teh javnih zavodov, vendar pa teh navedb ne gre razumeti kot samostojen očitek izpodbijani ureditvi. Iz vsebine pobude namreč dovolj jasno izhaja, da je bistveni očitek pobudnika izpodbijani ureditvi to, da ne določa takšne sestave sveta zavoda, v katerem bi imeli svoje predstavnike tudi zaposleni v zavodu. Zato se je Ustavno sodišče pri presoji ustavnosti izpodbijane ureditve omejilo na to vprašanje.
7. Ustava v 75. členu zagotavlja pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih. Za ureditev načinov in pogojev, pod katerimi sodelujejo delavci pri upravljanju, pooblašča zakonodajalca. To pomeni, da ima zakonodajalec pri izbiri načinov sodelovanja delavcev pri upravljanju široko polje proste presoje – kar velja sicer za celotno področje urejanja ekonomskih in socialnih pravic. Z vidika te ustavne pravice je torej bistveno, da mora biti sodelovanje pri upravljanju delavcem omogočeno, v kakšni obliki oziroma na kakšen način, pa je prepuščeno presoji zakonodajalca. Zakon lahko pri tem določenim kategorijam zaposlenih prizna tudi širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (tako Ustavno sodišče npr. že v odločbi št. U-I-104/92, U-I-125/92 z dne 7. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 86).
8. Pobudniki očitajo ureditvi neskladje s 75. členom Ustave, ker ne določa možnosti sodelovanja delavcev v svetu zavoda. Kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, je sodelovanje delavcev pri upravljanju preko predstavnikov v organih delodajalca sicer eden od primernih in dopustnih načinov uresničevanje pravice do soodločanja, vendar pa zakonska ureditev, ki te oblike sodelovanja ne bi določala, zgolj zato ne bi bila v neskladju s 75. členom Ustave (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-302/97 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 61/00 in OdlUS IX, 158, in odločbo št. U-I-131/00 z dne 6. 3. 2003, Uradni list RS, št. 29/03 in OdlUS XII, 9). V neskladju s to določbo Ustave bi bila le ureditev, ki bi v celoti izključevala možnost uresničevanja te ustavne pravice, tako da delavcem ne bi zagotavljala nobene oblike kolektivnega uresničevanja te pravice (glej že omenjeno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/92, U-I-125/92 in odločbo št. U-I-53/95 z dne 29. 1. 1998, Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 17, ter odločbo št. U-I-78/97 z dne 17. 6. 1999, Uradni list RS, št. 54/99 in OdlUS VIII, 155).
9. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/07 – ur. p. b. – ZSDU-UPB1) uresničujejo pravico do sodelovanja pri upravljanju v zavodih delavci kot posamezniki po določbah tega zakona, kolektivno pa v skladu s posebnim zakonom. ZZ določa kot edino obliko kolektivnega načina uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju udeležbo delavskih predstavnikov v svetu zavoda kot organu upravljanja zavoda (drugi odstavek 29. člena). Enako velja za ZUJIK. Organi javnega zavoda po ZUJIK so direktor, svet in strokovni svet, v zavodih z manj kot dvajsetimi zaposlenimi (v nadaljevanju manjši zavod) pa le direktor in svet, ki v takšnem zavodu opravlja tudi naloge strokovnega sveta (32. člen in prvi ter drugi odstavek 43. člena ZUJIK). ZUJIK določa sodelovanje delavcev v svetu manjših zavodov (tretji odstavek 43. člena), v večjih zavodih pa imajo delavci svoje predstavnike le v strokovnem svetu zavoda (41. člen). Vlada se v zvezi z uresničevanjem pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju teh zavodov sicer sklicuje tudi na možnosti, določene s KP. Vendar pa, kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, ureditev v kolektivnih pogodbah ne pomeni zadovoljivega načina ureditve ustavne pravice delavcev zavoda do sodelovanja pri upravljanju. Gre namreč za človekovo pravico, način in pogoje uresničevanja človekovih pravic pa mora določati zakon in zato ne morejo biti le predmet dogovarjanja med strankama kolektivne pogodbe (glej odločbo št. U-I-104/92, U-I-125/92 z dne 7. 7. 1994 in odločbo št. U-I-160/03 z dne 19. 5. 2005, Uradni list RS, št. 54/05 in OdlUS XIV, 28).
10. Glede na navedeno v prejšnji točki obrazložitve je mogoče pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve s 75. členom Ustave kot edino obliko, ki bi lahko pomenila uresničevanje kolektivne pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju večjih javnih zavodov s področja kulture, upoštevati možnost sodelovanja delavcev v strokovnem svetu zavoda. V zvezi s tem so bistvene navedbe SVIZ, da je strokovni svet javnega zavoda organ, ki nima odločilnega vpliva na upravljanje zavoda. Uresničitev ustavne pravice do soodločanja lahko namreč pomeni le sodelovanje delavcev v organih, ki jim je zagotovljen določen dejanski vpliv na upravljanje družbe. Tipični takšni organi so organi vodenja oziroma nadzora družbe po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06 – v nadaljevanju ZGD-1).(1) Predstavništvo delavcev v prav teh organih je v zvezi s pravico do sodelovanja delavcev v organih družbe kot eno izmed oblik kolektivnega uresničevanja pravice do sodelovanja delavcev pri upravljanju določil tudi zakonodajalec (78. člen ZSDU-1). Primerljive z vidika možnosti vplivanja na upravljanje zavoda so tudi pristojnosti sveta zavoda po ZZ. Ta organ sprejema statut oziroma pravila in druge splošne akte zavoda; sprejema programe dela in razvoja zavoda ter spremlja njihovo izvrševanje; določa finančni načrt in sprejema zaključni račun zavoda; predlaga ustanovitelju spremembo ali razširitev dejavnosti; daje ustanovitelju in direktorju zavoda predloge in mnenja o posameznih vprašanjih; imenuje ter razrešuje oziroma daje soglasje k imenovanju ter razrešitvi direktorja zavoda in opravlja druge z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda določene zadeve (30. in 32. člen ZZ). Navedeno velja tudi za svet zavoda po ZUJIK, ki nadzira zakonitost dela in poslovanja javnega zavoda; spremlja, analizira in ocenjuje delovanje javnega zavoda; predlaga ustanovitelju revizijo poslovanja; ocenjuje delo direktorja; daje soglasje k strateškemu načrtu, programu dela, finančnemu načrtu, sistemizaciji delovnih mest, organizaciji dela, kadrovskemu načrtu, načrtu nabav in k zavodski kolektivni pogodbi ter nadzira njihovo izvajanje; daje soglasje k cenam javnih kulturnih dobrin; daje predhodno mnenje k imenovanju direktorja; sklepa pogodbo o zaposlitvi z direktorjem; odloča o pritožbah delavcev, ki se nanašajo na pravice, obveznosti in odgovornosti delavcev iz delovnega razmerja, in opravlja druge naloge v skladu z aktom o ustanovitvi javnega zavoda (42. člen). Tudi med navedenimi pristojnostmi tega organa so namreč takšne, ki mu neposredno oziroma posredno (prek izvajanja nadzorne funkcije) zagotavljajo dejanski vpliv na vodenje zavoda. Tega pa ni mogoče trditi za strokovni svet javnega zavoda. Skladno s 40. členom ZUJIK strokovni svet zavoda spremlja in ocenjuje delovanje javnega zavoda in politiko njegovega ustanovitelja; ugotavlja ustreznost strateškega načrta in programa dela glede na namen, zaradi katerega je javni zavod ustanovljen; obravnava vprašanja s področja strokovnega dela javnega zavoda in daje direktorju mnenja, predloge in pobude za reševanje teh vprašanj; daje predhodno mnenje ustanovitelju k imenovanju in razrešitvi direktorja javnega zavoda; daje predhodno mnenje k zavodski kolektivni pogodbi; daje druge pobude in predloge v zvezi z delovanjem javnega zavoda in obravnava druge zadeve, določene z aktom o ustanovitvi javnega zavoda. Glede na navedene pristojnosti je strokovni svet zavoda z vidika možnosti sprejemanja odločitev, pomembnih v zvezi z upravljanjem zavoda, pristojen le za oblikovanje mnenj in predlogov neobvezujoče narave, kar mu formalno ne zagotavlja dejanskega vpliva na upravljanje zavoda. To pa pomeni, da upoštevaje zakonske pristojnosti strokovnega sveta kot organa javnega zavoda na področju kulture sodelovanja delavcev v tem organu ni mogoče šteti za način uresničevanja ustavne pravice delavcev iz 75. člena Ustave.
11. Glede na navedeno so očitki pobudnika o neskladju prvega odstavka 42. člena ZUJIK s 75. členom Ustave utemeljeni. Izpodbijana določba namreč izključuje možnost sodelovanja delavcev v svetu javnih zavodov na področju kulture, to pa ima za posledico, da delavcem v večjih javnih zavodih s tega področja ni zagotovljena nobena oblika kolektivnega uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju zavoda. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo že neskladje izpodbijane določbe s 75. členom Ustave, se mu ni bilo treba posebej ukvarjati še z očitki pobudnikov o neskladju te določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
12. Ustavno sodišče je prvi odstavek 42. člena ZUJIK razveljavilo (1. točka izreka). Glede na različne možnosti za odpravo ugotovljene neustavnosti je učinek razveljavitve odložilo za devet mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). S sprejemom takšne odločitve je zakonodajalcu omogočilo, da sam izbere način, na katerega bo delavcem v javnih zavodih na področju kulture zagotovil uresničevanje človekove pravice iz 75. člena Ustave.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Krisper Kramberger.

(1) Prvi odstavek 253. člena ZGD-1 določa, da so organi vodenja ali nadzora družbe uprava, upravni odbor in nadzorni svet. Pri tem je upravi neposredno zaupano vodenje poslov družbe (prvi odstavek 265. člena ZGD-1), nadzorni svet pa nadzoruje vodenje poslov družbe (prvi odstavek 281. člena ZGD-1). Upravni odbor vodi družbo in nadzoruje izvajanje njenih poslov (prvi odstavek 285. člena ZGD-1).