Številka: Up-2214/06-17

Datum: 20. 9. 2007

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Bunaverja Abdulahija in Alise Abdulahi iz Republike Srbije, ki ju zastopa mag. Matevž Krivic iz Spodnjih Pirnič, ter Xhyliana Abdulahija, Elizabete Abdulahi, Kleja Abdulahija in Kasuzija Abdulahija, vseh iz Republike Srbije, ki jih po pooblastilu njihovih zakonitih zastopnikov Bunaverja in Alise Abdulahi zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 20. septembra 2007

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 1447/2006 z dne 18. 10. 2006 se razveljavi in zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je kot očitno neutemeljeno zavrnilo prošnjo pritožnikov za priznanje azila v Republiki Sloveniji in odločilo, da morajo nemudoma po pravnomočnosti odločbe zapustiti državo. Upravno sodišče je tožbi pritožnikov ugodilo in odločbo MNZ odpravilo ter zadevo vrnilo MNZ v ponovni postopek. Vrhovno sodišče je na pritožbo MNZ spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo pritožnikov zavrnilo.
2. Pritožniki v ustavni pritožbi menijo, da je sodba Vrhovnega sodišča »tako očitno napačna, da jo je šteti za arbitrarno«. Odločanje v azilnih postopkih naj bi bilo na splošno pristransko. Pritožbeno sodišče naj bi »serijsko« potrjevalo zakonitost in pravilnost prvostopenjskih sodb, iz katerih naj bi jasno izhajalo, da spoštovanja ali nespoštovanja zahteve tretjega odstavka 32. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZAzil) sploh ni bilo preverjeno, ker naj ta morebitna kršitev sploh ne bi bila pomembna. Menijo namreč, da je nespoštovanje te zahteve nezakonito in samo po sebi pomeni kršitev zakona, ne glede na to, ali je ta kršitev hkrati vplivala tudi na zakonitost in pravilnost sprejete odločitve v drugih pogledih. Zatrjujejo kršitev materialnopravnih pravic, in sicer jezikovnih ustavnih pravic (skupaj s procesnimi kršitvami) in pravice do azila kot ene izmed neimenovanih osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave. Ta naj bi bila kršena še zlasti zaradi presojanja »očitne neutemeljenosti prošenj« na podlagi zgrešenega razumevanja pojma preganjanja (napačna uporaba materialnega prava). V konkretnem primeru naj se napačno razumevanje pojma preganjanja ne bi kazalo le v neargumentiranem vztrajanju na absurdnem kriteriju »nenehnega trpinčenja in mučenja«, ki naj bi ga Vrhovnemu sodišču MNZ »podtaknilo« s sklicevanjem na knjigo Jamesa Hathawaya »The Law of Refugee Status«, Vrhovno sodišče pa naj tega ne bi preverilo, ampak naj bi Vrhovno sodišče MNZ in njegovemu manipuliranju z domnevnimi stališči Hathawaya nasedlo še glede razumevanja pojma preganjanja, »s katerim so državne oblasti seznanjene«. MNZ in Vrhovno sodišče naj bi svoji odločitvi namreč oprli na zgrešeno stališče, da nihče ne more biti upravičen do mednarodne zaščite, če prej vsaj ne poskuša poiskati zaščite matične države. To stališče naj bi bilo zgrešeno iz dveh razlogov. Prvi razlog naj bi bil v tem, da mora prosilec za azil dokazati »utemeljen strah pred preganjanjem«, ne pa preganjanja samega. Navedeno naj bi bilo nesporno v tuji strokovni literaturi in judikaturi, ne pa v naši upravni in sodni praksi. Drugi razlog naj bi bil v tem, da omenjena sporna definicija preganjanja, ki naj bi se pripisovala Hathawayu, in se stalno pojavlja v odločbah in sodbah, iz prej omenjenega dela tega avtorja ne izhaja. Avtor naj bi pisal bistveno drugače, in sicer naj bi opredelil preganjanje kot »nenehno in sistematično kršenje temeljnih človekovih pravic, kar priča o nesposobnosti države, da nudi zaščito svojim državljanom«. Navedeno opredelitev naj bi MNZ in Vrhovno sodišče razumela tako, da mora prosilec za azil najprej dokazati, da se je na državo sploh obrnil po pomoč, če se ni, naj bi bil to že dokaz, da ni preganjan oziroma, da mu pregon ne grozi. Pritožniki namreč zatrjujejo, da je po Hathawayevi opredelitvi treba dokazati le »sistematično kršenje temeljnih človekovih pravic«. Pritožniki dodajajo še, da se izpodbijani odločitvi MNZ in Vrhovnega sodišča v zvezi s pojmom preganjanja sklicujeta tudi na Direktivo EU, in opozarjajo, da je neposredno sklicevanje na določbe direktiv pravno nedopustno, saj jih je možno uporabljati le kot interpretacijsko sredstvo. Ob tem dodajajo, da je določba Direktive, na katero se odločba MNZ sklicuje, v bistvu skladna z omenjenimi Hathawayevimi stališči (tj. če državni in mednarodni subjekti »niso zmožni ali nočejo zagotavljati zaščite pred preganjanjem«). Na podlagi navedenega menijo, da je treba ugotavljati predvsem sposobnost teh subjektov za zagotavljanje učinkovite zaščite pred preganjanjem. Če je splošno znano, da tega niso sposobni, naj dokazovanje te nesposobnosti v posameznem primeru sploh ne bi bilo potrebno. Ker tega splošno znanega dejstva MNZ ni priznalo, pritožniki menijo, da bi ga MNZ moralo ugotavljati v rednem ugotovitvenem postopku. Ker tega ni storilo, naj bi kršilo tako postopkovna pravila kot materialno pravo.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-2214/06 z dne 24. 4. 2007 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in odločil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. Ustavna pritožba je bila v skladu s 56. členom tedaj veljavnega Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču v odgovor, ki nanjo ni odgovorilo. MNZ je na poziv Ustavnega sodišča poslalo svoja stališča o navedbah v ustavni pritožbi. Meni, da je ustavna pritožba neutemeljena. Ponavlja ugotovitve iz svoje odločbe ter pojasnjuje, kaj je ugotovilo ob vpogledu v spis zadeve vlagateljeve matere. Pritožniki na navedeno odgovarjajo, da MNZ spet navaja dejstva, ki jih je sicer navajalo že v pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča in jih Vrhovno sodišče ni upoštevalo. Če MNZ meni, da so ugotovitve MNZ pomembne za odločitev, bi morali pritožniki imeti možnost, da se do njih opredelijo. Ker te možnosti niso imeli, navedb MNZ ni mogoče upoštevati.

4. Iz vsebine navedb v ustavni pritožbi izhaja, da pritožniki nasprotujejo (med drugim) pravnemu stališču Vrhovnega sodišča, da so bili izpolnjeni pogoji za odločanje v t. i. pospešenem postopku, in s tem Vrhovnemu sodišču očitajo nepravilno uporabo materialnega prava. Ustavna pritožba sicer ni pravno sredstvo, s katerim bi bilo mogoče same po sebi uveljavljati kršitve, ki jih sodišče stori pri ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega in procesnega prava. V skladu s prvim odstavkom 50. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo preizkusi le, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Vsebina navedb v ustavni pritožbi o tem, da je pravno stališče sodišča, na katerem temelji izpodbijana sodba, napačno in pravno zmotno, pa zadošča za to, da Ustavno sodišče preizkusi (čeprav gre za vprašanje uporabe zakonskega prava, ki ne posega na raven človekovih pravic), ali je izpodbijana odločitev očitno napačna, tako da bi jo bilo mogoče označiti za arbitrarno. V tem primeru bi bilo kršeno procesno jamstvo, ki izhaja iz 22. člena Ustave.
5. MNZ je z odločbo v pospešenem postopku kot očitno neutemeljeno zavrnilo prošnjo pritožnikov z obrazložitvijo, da iz njihovih prošenj očitno izhaja, da jim ne grozi preganjanje, saj oblasti sploh niso seznanili s preganjanjem in torej sploh niso poizkušali poiskati pomoči matične države. Navedeni sklep so oprli na stališče, da je preganjanje vztrajno in sistematično kršenje temeljnih človekovih pravic zaradi pomanjkanja zaščite države, pri čemer obstaja nenehno trpinčenje oziroma mučenje, s katerim so oblasti seznanjene, pa ga ne preprečijo. Istočasno so navedli, da dejanja, ki jih opisujejo pritožniki, ne morejo pomeniti preganjanja, saj gre le za en fizičen napad in za verbalne grožnje. Pritožniki so v vlogi zatrjevali, da jim v izvorni državi grozi preganjanje pripadnikov večinske albanske narodnosti zaradi njihove pripadnosti romski narodnosti. V tožbi so pritožniki zatrjevali, da je bil nezakonito uporabljen pospešeni postopek. Menili so, da bi moral pristojni organ odločiti v rednem postopku. Navajali so, da v trenutku, ko so določena dejstva in njihova pravna kvalifikacija sporni, ne moremo več govoriti o očitnosti tega dejstva. Upravno sodišče je sledilo tožbenim navedbam in navedlo, da bi moral pristojni organ odločiti v rednem postopku, saj niso bili izpolnjeni pogoji za izvedbo pospešenega postopka. Upravno sodišče je še navedlo, da je bilo dejanje, ki ga opisujejo pritožniki (nasilje), neposreden povod, da so pritožniki pobegnili iz matične države. Zato je menilo, da ni očitno, da jim ne grozi preganjanje, pred katerim so v naglici, ne da bi pred tem obvestili policijo, pobegnili. Dodalo je še, da po presoji sodišča ni popolnoma nepomembno dejstvo, da sta za njimi pobegnila tudi pritožnikova starša in da naj bi oče za posledicami pretepa umrl, materi pa je bil priznan status begunke v Sloveniji. Vrhovno sodišče je ugodilo pritožbi MNZ in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo. V obrazložitvi je navedlo, da je MNZ pravilno ugotovilo, da je že iz prošenj tožnikov očitno, da zatrjevano preganjanje ne more pomeniti preganjanja, saj tožniki o tem niso obvestili policije in poiskali zaščite pristojnih oblasti. V prošnji naj bi namreč navedli, da jih preganjajo nedržavni subjekti in da naj bi vsa policija pobegnila, ko je prišel KFOR. Dodalo je, da se glede na splošno znane sedanje razmere na Kosovu pridružuje stališču MNZ, da so oblastni organi na Kosovu, skupaj z mednarodnimi silami KFOR sposobni zagotoviti ustrezno varstvo temeljnih človekovih pravic na Kosovu, tudi Romom.
6. Azilni postopek je poseben upravni postopek, ki je prilagojen značilnostim odločanja o pravicah prosilcev za azil. ZAzil v prvem odstavku 35. člena ureja zavrnitev prošnje za azil po opravljenem rednem postopku.(1) V drugem odstavku 35. člena ZAzil je urejena zavrnitev vloge kot očitno neutemeljene v pospešenem azilnem postopku, če organ ugotovi katerega od izrecno določenih razlogov.(2) V takem primeru pristojni organ takoj odloči o stvari in prošnjo za azil kot očitno neutemeljeno zavrne. Iz navedenega izhaja, da je pospešeni postopek posebna oblika skrajšanega ugotovitvenega postopka. Zakonodajalec je v zakonu predvidel zakonski dejanski stan, ki že sam po sebi pomeni, da prosilec za azil ne more izpolnjevati pogojev za pridobitev mednarodne zaščite. Zato pristojni organ ob ugotovitvi obstoja teh dejstev takoj odloči, da je prošnja za azil neutemeljena. Razlika med rednim in pospešenim azilnim postopkom je torej v pooblastilih, ki jih ima pristojni organ. V rednem postopku pristojni organ ugotavlja dejstva in okoliščine, ki so relevantna za ugotovitev, ali prosilec izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite. V pospešenem postopku pristojni organ preverja, ali so izpolnjene okoliščine, iz katerih glede na zakonske pogoje izhaja, da je prošnja očitno neutemeljena.(3)
7. Zaradi narave azilnega postopka in morebitnih posledic za prosilca za azil v primeru zavrnitve njegove prošnje je treba pri ugotavljanju dejanskega stanja tudi v pospešenem azilnem postopku spoštovati načelo, da se v primeru dvoma odloči v korist prosilca za azil. V obravnavani zadevi je bila prošnja pritožnikov za azil zavrnjena v pospešenem postopku, ker je pristojni organ ugotovil, da je iz njihove prošnje očitno, da jim v njihovi državi ne grozi preganjanje. Ker je pospešeni postopek posebna oblika skrajšanega postopka, pristojni organ odloči samo na podlagi navedb prosilca za azil in ne izvaja nobenih drugih dejanj v postopku. Zato je treba navedeni zakonski pogoj za odločanje v pospešenem azilnem postopku razlagati restriktivno. Navedeni zakonski kriterij je izpolnjen samo takrat, ko prosilec za azil zatrjuje take dejanske okoliščine, ki v nobenem primeru ne morejo pomeniti preganjanja.(4) Če mora pristojni organ za sprejem odločitve, da prosilcu za azil očitno ne grozi preganjanje, ocenjevati in presojati stopnjo intenzivnosti zatrjevanih kršitev človekovih pravic v skladu s pogoji, določenimi v Ženevski konvenciji, ne more biti že iz prošnje očitno,(5) da prosilcu ne grozi preganjanje.
8. Vrhovno sodišče je ugodilo pritožbi MNZ in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo pritožnikov zavrnilo. S tem je Vrhovno sodišče potrdilo odločitev MNZ, da že iz prošnje pritožnikov izhaja, da jim očitno ne grozi preganjanje. Pritožniki so v vlogi zatrjevali, da jim v izvorni državi grozi preganjanje pripadnikov večinske albanske narodnosti zaradi njihove pripadnosti romski narodnosti. V vlogi so opisali dejanja, na podlagi katerih so šteli, da so v izvorni državi preganjani. Navedene okoliščine so takšne narave, da bi lahko pomenile dejanja preganjanja. Navajali so tudi, da naj bi vsa policija pobegnila, ko je prišel KFOR. Navedeno lahko prav tako pojasni dejstvo, zakaj pritožniki o opisanih dogodkih niso obvestili policije. To sicer še ne pomeni samo po sebi, da so bili pritožniki izpostavljeni dejanjem preganjanja, ki ustrezajo mednarodno priznani razlagi pojma biti preganjan v smislu Ženevske konvencije. Vendar mora navedeno odločitev pristojni organ sprejeti v rednem azilnem postopku, v katerem ne odloča samo na podlagi prošnje za azil, temveč izvaja tudi druge dokaze. Vrhovno sodišče je pritrdilo stališču, da očitno ne gre za preganjanje, čeprav mora pristojni organ za odločitev, da zatrjevano dejansko stanje ne ustreza kriterijem pojma biti preganjan v smislu Ženevske konvencije, opraviti enako intenzivno presojo kot v rednem azilnem postopku. Takšna razlaga druge alineje drugega odstavka 35. člena ZAzil je v nasprotju z namenom razlikovanja med odločanjem v rednem azilnem postopku in odločanjem v pospešenem azilnem postopku. Takšno stališče Vrhovnega sodišča je očitno napačno in kot takšno v neskladju z jamstvom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
9. Zaradi ugotovljene kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, je Ustavno sodišče sodbo Vrhovnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano odločbo Vrhovnega sodišča zaradi ugotovljenih kršitev 22. člena Ustave se ni spuščalo v presojo navedb o drugih kršitvah človekovih pravic.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Prvi odstavek 35. člena ZAzil določa:
»Pristojni organ prošnjo za azil kot neutemeljeno zavrne, če:
– ugotovi, da prosilec za azil ne izpolnjuje pogojev za azil in priznanje statusa begunca po drugem in tretjem odstavku 1. člena tega zakona;
– obstoji kakšen od izključitvenih razlogov iz 4. člena tega zakona.«
(2) Drugi odstavek 35. člena ZAzil določa:
»Pristojni organ takoj odloči o stvari in prošnjo za azil kot očitno neutemeljeno zavrne, če:
– prošnja temelji na namernem zavajanju ali če se postopek zlorablja;
– je prosilec za azil prišel izključno iz ekonomskih razlogov ali je iz njegove prošnje očitno, da mu v njegovi izvorni državi ne grozi preganjanje;
– je bil prosilcu za azil vstop v Republiko Slovenijo že zavrnjen, pa se razlogi za zavrnitev vstopa niso spremenili;
– prosilec lahko poišče zaščito v delu svoje izvorne države, kjer razmere ustrezajo kriterijem iz desete alineje 2. člena tega zakona;
– prosilec za azil prihaja iz varne izvorne države.«
(3) Azilni postopek pomeni ravnovesje med potrebo po hitrem in učinkovitem postopku ter obveznostjo držav zagotoviti pošten postopek osebam, ki potrebujejo mednarodno zaščito. Ravnovesje pa ne pomeni kompromisa, ker države ne morejo sklepati kompromisov o mednarodnih obveznostih, ki izhajajo iz Konvencije o statusu beguncev in iz Protokola o statusu beguncev (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in 17/67 – v nadaljevanju Ženevska konvencija). Na mednarodnem in regionalnem nivoju ni skupne definicije pospešenih azilnih postopkov. Termin pomeni samo to, da so določene prošnje obravnavane hitreje kot druge. (Vir: Resolucija Sveta Evrope št. 1471 z dne 7. 10. 2005 o pospešenih azilnih postopkih v državah članicah Sveta Evrope.)
(4) V 9. členu Direktive Sveta ES št. 2004/83/ES z dne 29. 4. 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim priznava status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (Uradni list Evropske Unije, št. L 304/2004) je določeno, da morajo dejanja preganjanja v smislu 1A Ženevske konvencije:
– biti dovolj resne narave ali dovolj ponavljajoča, da pomenijo hudo kršitev človekovih pravic, zlasti pravic, od katerih odstopanja niso mogoča po drugem odstavku 15. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP), ali
– pomeniti akumulacijo različnih ukrepov, vključno s kršitvami človekovih pravic, ki so dovolj hude, da vplivajo na posameznika na podoben način kot v zgornji alineji.
(5) Slovar slovenskega knjižnega jezika opredeljuje pojem »očiten« kot razumljiv, pojmljiv brez dodatnih podatkov.