Številka: U-I-287/05-20

Datum: 6. 12. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata državnih in družbenih organov, Ljubljana, ki ga zastopa Ivan Stošič, odvetnik v Ljubljani, in v postopku za preizkus pobud Ksenje Krže, Loški Potok, ki jo zastopa Ivan Stošič, odvetnik v Ljubljani, ter Aleša Trontlja, Ivančna Gorica, ki ga zastopa mag. Marko Petek, odvetnik v Ljubljani, na seji 6. decembra 2007

1. Peta alineja tretjega odstavka 88. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94, 44/97, 87/97, 47/02, 67/02, 40/04, 103/04 – ur. p. b.) ni v neskladju z Ustavo.
2. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 88. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, 103/04 – ur. p. b.) se zavržeta.

1. Sindikat državnih in družbenih organov (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za presojo ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 88. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr). Skladno s to zakonsko določbo mora, kdor želi poklicno opravljati vojaško službo,(1) izpolnjevati tudi pogoj, da ni bil pravnomočno obsojen zaradi kaznivega dejanja, za katerega se storilec preganja po uradni dolžnosti, in da ni bil obsojen na zaporno kazen za kakšno drugo kaznivo dejanje v trajanju več kot treh mesecev. Navedeni pogoj mora zaposleni izpolnjevati ves čas delovnega razmerja. Skladno s sedmim odstavkom 88. člena ZObr namreč delavcu, ki poklicno opravlja vojaško službo, preneha delovno razmerje z dnem vročitve ugotovitvenega sklepa o prenehanju delovnega razmerja na podlagi pravnomočne sodbe, s katero je obsojen zaradi kaznivega dejanja oziroma na kazen iz pete alineje tretjega odstavka 88. člena ZObr (sedmi odstavek 88. člena ZObr).
2. Predlagatelj navaja, da se vsa kazniva dejanja iz izpodbijane določbe obravnavajo popolnoma enako, kar pomeni, da nima delodajalec pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi nobene diskrecije, temveč velja popolni avtomatizem. Po mnenju predlagatelja gre za nesorazmerno omejitev pravice do proste izbire zaposlitve, ker vsa kazniva dejanja niso takšne narave, da bi preprečevala poklicno opravljanje vojaške službe. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s pravico do dostopnosti do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji. Iz te pravice naj bi izhajala zahteva, da se enaki pogoji, kot se zahtevajo za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, upoštevajo tudi pri odpovedi, izpodbijani pogoj v zvezi s predkaznovanostjo pa naj bi pomenil absolutno oviro le za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, v primeru odpovedi pa naj bi imel delodajalec pravico, da presodi, ali narava kaznivega dejanja utemeljuje odpoved pogodbe o zaposlitvi (prvi odstavek 94. člena ZObr). Izpodbijana določba je po mnenju predlagatelja tudi v neskladju z načelom pravne varnosti, ker bi moral zakonodajalec bolj natančno opredeliti kazniva dejanja, ki avtomatično preprečujejo poklicno opravljanje vojaške službe, in tista, pri katerih bi lahko o tem odločal delodajalec. Delavci, ki poklicno opravljajo vojaško službo, naj bi bili tudi v neenakopravnem položaju z drugimi delavci na obrambnem položaju in v primerjavi z zaposlenimi v državni upravi. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2., s 15. in z 49. členom Ustave.
3. Po vsebini enako vlogo kot predlagatelj vlaga tudi pobudnica Ksenja Krže (v nadaljevanju prva pobudnica).
4. Določbo pete alineje tretjega odstavka 88. člena ZObr izpodbija tudi pobudnik Aleš Trontelj (v nadaljevanju drugi pobudnik). Izpodbijani določbi očita, da neutemeljeno razlikuje med zaposlenimi v vojski in drugimi javnimi uslužbenci, in sicer zlasti zaposlenimi v policiji in Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji. Meni tudi, da pogoj nekaznovanosti kot poseben pogoj za zaposlitev ni upravičen, če posega na področje, na katerega posameznik niti ne more vplivati, kar naj bi veljalo v primeru prenehanja delovnega razmerja zaradi pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje povzročitve prometne nesreče iz malomarnosti po 325. členu Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju KZ). Ob tem dodaja, da je lahko takšno kaznivo dejanje povzročeno tudi z najblažjo obliko krivde in da ni v nobeni povezavi z opravljanjem službe na področju obrambe ter da ne krni ugleda delodajalca. Zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena in s 153. členom Ustave ter s 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).
5. Državni zbor v odgovoru na zahtevo in pobudi navaja, da izpodbijana določba sicer posega v pravico do svobodne izbire poklica, vendar ne gre za poseg, ki bi bil v neskladju z Ustavo. Meni, da zgolj s splošnimi navedbami, da vsa kazniva dejanja niso takšne narave, da bi preprečevala opravljanje vojaške službe, ni mogoče utemeljiti zatrjevane kršitve načela sorazmernosti. Na tako splošne navedbe po mnenju Državnega zbora tudi ni mogoče odgovoriti. Ocena teže kaznivih dejanj, ki preprečujejo poklicno opravljanje vojaške službe, naj bi bila sicer opravljena, razlogi za izbrano ureditev pa naj bi bili razvidni iz mnenja Vlade. V zvezi z navedbami, da naj bi imel delodajalec na podlagi prvega odstavka 94. člena ZObr pravico, da presodi, ali narava kaznivega dejanja utemeljuje odpoved pogodbe o zaposlitvi, Državni zbor meni, da ta zakonska določba v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi nastopa pogoja iz izpodbijane določbe ne pride v poštev. Glede očitkov o neenaki obravnavi navaja, da zahtevata opravljanje del na obrambnem področju in še posebej poklicno opravljanje vojaške službe tudi drugačno urejanje vprašanj iz delovnega razmerja.
6. Vlada meni, da ima zaradi posebnosti dela in organizacije ter drugih zahtev poklicnega dela v vojski zakonodajalec možnost, da uredi posamezna delovnopravna vprašanja drugače, kot so urejena na drugih področjih. Meni, da morajo zaradi posebnih zahtev vojaške službe osebe, ki želijo poklicno opravljati vojaško službo, poleg splošnih pogojev izpolnjevati tudi posebne pogoje za zaposlitev, kar vključuje tudi izpodbijani pogoj nekaznovanosti. V zvezi s tem se sklicuje na Pravila službe v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 49/96 in nasl.) in navaja, da morajo v skladu s temi pravili vojaške osebe pri opravljanju vojaške službe ravnati po splošnih moralnih načelih in načelih, ki izhajajo iz značilnosti vojaške službe ter vojaške etike, dosledno upoštevati človekove pravice in temeljne svoboščine ter načela mednarodnega vojnega in humanitarnega prava in pravice ter dolžnosti drugih vojaških oseb, s svojim zgledom in delom pozitivno vplivati na podrejene in sotovariše, ravnati v skladu s predpisi, pravili ter akti vodenja in poveljevanja. Ob tem omenja tudi pravico vojaških oseb do nošnje in uporabe orožja ter dolžnost izvrševanja mednarodnih obveznosti države v tujini, vključno z opravljanjem nalog na kriznih območjih. Navaja, da gre pri kaznivih dejanjih, za katera se storilci preganjajo po uradni dolžnosti, za dejanja, katerih posledice bolj posegajo v sistem družbenih vrednot, kot v primeru kaznivih dejanj, za katera se storilci preganjajo le na predlog oškodovanca, kar naj bi bil razlog za to, da neizpolnjevanje pogoja nekaznovanosti v teh primerih ni dodatno vezano na kazen zapora v določenem trajanju. Navaja tudi, da Ministrstvo za obrambo preučuje tudi možnost za drugačno ureditev pogoja nekaznovanosti, zlasti v smislu večjega poenotenja z rešitvami, ki veljajo za primerljive poklice. Enako kot Državni zbor meni, da pravnomočna obsodba zaradi kaznivega dejanja iz izpodbijane določbe, ne glede na določbo napovednega stavka prvega odstavka 94. člena ZObr, vedno pomeni razlog za prenehanje delovnega razmerja.

7. Ustavno sodišče je zahtevo in pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.

8. Sindikatu državnih in družbenih organov je Ustavno sodišče priznalo status predlagatelja. Na podlagi osme alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS/94), ki je veljala v času, ko je omenjeni Sindikat vložil zahtevo, je lahko imel položaj predlagatelja v postopku le reprezentativni sindikat za območje države, če so bile ogrožene pravice delavcev. Vendar pa se je z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A) ta ureditev spremenila, tako da lahko v skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) zahtevo, če so ogrožene pravice delavcev, vloži tudi reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic. Skladno s prvim odstavkom 38. člena ZUstS-A se postopki v zadevah, v katerih do uveljavitve tega zakona Ustavno sodišče še ni odločilo, po njegovi uveljavitvi nadaljujejo po določbah tega zakona. Iz priložene kopije odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104-04-0020/98 z dne 11. 12. 1998 izhaja, da je Sindikat državnih in družbenih organov reprezentativni sindikat v dejavnosti državnih in družbenih organov v Republiki Sloveniji. Z izpodbijano ureditvijo o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati osebe, ki želijo poklicno opravljati delo v vojski, so lahko ogrožene pravice delavcev.
9. Navedbe predlagatelja o nesorazmerno določeni omejitvi za poklicno opravljanje vojaške službe bi bile sicer lahko bistvene z vidika pravice do proste izbire zaposlitve iz drugega odstavka 49. člena Ustave. Določitev posebnih pogojev za opravljanje določenega dela oziroma poklica pomeni namreč poseg v to človekovo pravico (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-240/04 z dne 8. 12. 2005, Uradni list RS, št. 117/05 in OdlUS XIV, 90). Vendar Državni zbor utemeljeno opozarja, da je zahteva v tem delu zgolj pavšalna. Zgolj z navedbami, da vsa kazniva dejanja niso takšne narave, da bi preprečevala opravljanje vojaške službe, namreč ni mogoče utemeljiti zatrjevanega neskladja z Ustavo. Iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, torej izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati neskladja z omenjeno človekovo pravico.
10. Izpodbijana določba je po mnenju predlagatelja tudi v neskladju s pravico do dostopnosti do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. člena Ustave), ker naj bi različno določala pogoje za sklenitev in prenehanje delovnega razmerja v zvezi z vojaško službo. Izpodbijani pogoj nekaznovanosti naj bi namreč pomenil absolutno oviro za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, v primeru odpovedi pa naj bi imel delodajalec v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZObr pravico, da presodi, ali narava kaznivega dejanja utemeljuje odpoved pogodbe o zaposlitvi. Takšna razlaga nima opore v Zakonu. Prvi odstavek 94. člena ZObr, ki določa, da lahko Ministrstvo pripadniku stalne sestave enostransko odpove pogodbo o zaposlitvi (tudi) v primeru, če preneha izpolnjevati posebne pogoje iz 88. člena tega zakona, se namreč ne nanaša na primere prenehanja delovnega razmerja zaradi obsodbe zaradi kaznivega dejanja oziroma na kazen iz pete alineje tretjega odstavka 88. člena, saj je prenehanje delovnega razmerja v teh primerih posebej urejeno s sedmim odstavkom 88. člena tega zakona. Sedmi odstavek 88. člena ZObr pa delodajalcu ne daje možnosti izbire glede odločitve o prenehanju delovnega razmerja.
11. Predlagatelj izpodbijani določbi tudi očita, da postavlja osebe, ki opravljajo vojaško službo, v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi delavci na obrambnem področju in z drugimi delavci v državni upravi. Očitek o neenaki obravnavi v primerjavi z drugimi delavci na obrambnem področju je neutemeljen. Skladno s četrtim odstavkom 88. člena ZObr morajo namreč izpodbijani pogoj v zvezi z nekaznovanostjo izpolnjevati tudi tisti, ki želijo poklicno delo v vojski opravljati kot civilne osebe.(2)
12. Pogoji v zvezi s predkaznovanostjo za osebe, ki želijo opravljati vojaško službo, so res določeni strožje kot za zaposlene v državni upravi oziroma druge javne uslužbence.(3) Bistvena razlika je zlasti ta, da je prepoved pravnomočne obsodbe zaradi kaznivih dejanj, povzročenih iz malomarnosti, za vojaške osebe določena absolutno, za druge javne uslužbence pa pomeni takšna obsodba oviro za zaposlitev le, če je povezana z zaporno kaznijo v določenem trajanju.(4) Ne glede na to pa izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Drugi odstavek 14. člena Ustave zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako in različne različno, dopušča pa mu različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je zakonodajalcu dana možnost, da zaradi posebnosti in različnosti dela ter organizacije in drugih zahtev poklicnega dela v vojski uredi posamezna delovnopravna vprašanja drugače, kot so urejena na drugih področjih zaposlovanja (glej odločbo št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998, Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 2, ter sklep št. U-I-329/04 z dne 9. 12. 2004, Uradni list RS, št. 138/04, 53/05). Posebne zahteve vojaške službe utemeljujejo tudi strožjo ureditev pogojev v zvezi z nekaznovanostjo kot pogojem za poklicno opravljanje vojaške službe. Upoštevaje naravo vojaške službe in v okviru tega zlasti, da lahko prihajajo vojaške osebe v stik z zelo različnimi vrstami orožij in da so lahko napotene tudi na opravljanje nalog na kriznih območjih, je lahko namreč stopnja ogrožanja varnosti, ki jo lahko za posameznika oziroma za druge osebe pomeni opravljanje vojaške službe, večja kot pri opravljanju drugih poklicev javnih uslužbencev. To pa pomeni, da je imel zakonodajalec za razlikovanje razumne razloge.
13. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane določbe z načelom pravne varnosti kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. V zvezi s tem navaja, da bi moral zakonodajalec natančneje opredeliti kazniva dejanja, ki avtomatično preprečujejo poklicno opravljanje vojaške službe, in kazniva dejanja, v zvezi s katerimi bi lahko o tem odločil delodajalec. S takšnimi navedbami ni mogoče utemeljiti zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve z načelom pravne varnosti. Z vidika tega ustavnega načela postane namreč predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa. Tega pa izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati. Iz izpodbijane določbe namreč povsem jasno izhaja, da se pogoj nekaznovanosti nanaša na vsa kazniva dejanja, za katera se storilci preganjajo po uradni dolžnosti, poleg tega pa tudi na primere, ko je vojaška oseba za kakšno drugo kaznivo dejanje pravnomočno obsojena na zaporno kazen v trajanju več kot treh mesecev.
14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

15. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
16. Pobudnika utemeljujeta svoj pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve z navedbami, da jima je na podlagi izpodbijane odločbe prenehalo delovno razmerje zaradi pravnomočne obsodbe zaradi kaznivega dejanja krive izpovedbe po prvem odstavku 289. člena KZ oziroma zaradi kaznivega dejanja povzročitve prometne nesreče iz malomarnosti po 325. členu KZ. S takšnimi navedbami nista izkazala, da že izkazujeta neposredni pravni interes za vložitev pobude.
17. V zadnjih letih je Ustavno sodišče sprejelo več odločitev, ki so nakazovale uporabo strožje razlage drugega odstavka 24. člena ZUstS. V sklepu št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07) je Ustavno sodišče ponovno potrdilo in tudi obširneje obrazložilo svoje stališče, da se lahko v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, pobuda vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. Za takšno situacijo gre tudi v primeru pobudnikov v tej zadevi. Zoper sklep o prenehanju delovnega razmerja imata namreč pobudnika na voljo sodno varstvo pred pristojnimi sodišči, šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev pa bosta lahko hkrati z ustavno pritožbo na Ustavno sodišče vložila tudi pobudo za presojo ustavnosti ZObr. Svoje ugovore v zvezi z neustavnostjo omenjenega zakona bosta lahko pred tem naslovila na sodišča, ki so pri odločanju vezana na Ustavo in zakon (125. člen Ustave) in ki bodo morala skladno z 22. členom Ustave takšne njune ugovore bodisi argumentirano zavrniti, bodisi, če se bodo z njimi strinjala, po 156. členu Ustave prekiniti postopek ter začeti postopek za oceno ustavnosti ZObr pred Ustavnim sodiščem.
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudi zavrglo (2. točka izreka).

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, mag. Marta Klampfer in mag. Miroslav Mozetič. Prvo točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Fišer. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno.

(1) Vojaška služba pomeni opravljanje vojaških in drugih del v vojaških poveljstvih, enotah in zavodih ter drugih sestavah vojske in na določenih delovnih mestih v ministrstvu, ki je pristojno za obrambo, ter v drugih državnih organih (13. točka 5. člena ZObr). Oseba, ki opravlja vojaško službo, je vojaška oseba (14. točka 5. člena ZObr). Zakon o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju ZSSlov) v 2. točki 3. člena določa: "Vojaška oseba je oseba, ki kot vojak ali vojakinja, podčastnik ali podčastnica, častnik ali častnica ter vojaški uslužbenec ali uslužbenka poklicno opravlja vojaško službo, ter vojak med služenjem vojaškega roka oziroma pripadnik rezervne sestave, kadar je vpoklican v vojaško službo." Vojaški uslužbenci so vojaške osebe, ki opravljajo pravne, kadrovske, tehnične, finančne, zdravstvene, informacijske, glasbene in druge podobne naloge v Slovenski vojski, določene s formacijami (2. člen Uredbe o vojaških uslužbencih, Uradni list, RS, št. 54/03).
(2) ZSSlov kot civilno osebo določa osebo, ki poklicno opravlja strokovno tehnične in druge naloge v Slovenski vojski, za katere niso potrebna vojaška strokovna znanja in vojaška izobrazba (3. točka 5. člena).
(3) Drugi del Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002 in nasl. – v nadaljevanju ZJU) in s tem tudi omenjena 2. točka 88. člena tega zakona velja za javne uslužbence v državnih organih in v upravah lokalnih skupnosti (prvi odstavek 22. člena ZJU). Državni organ je organ državne uprave in drug državni organ (1. točka 6. člena ZJU). Organ državne uprave je ministrstvo, organ v sestavi ministrstva, vladna služba in upravna enota (2. točka 6. člena ZJU).
(4) ZJU med pogoji za imenovanje v naziv določa tudi pogoj, da oseba ni bila pravnomočno obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, in da ni bila obsojena na nepogojno zaporno kazen v trajanju več kot šest mesecev (2. točka 88. člena).