Številka: U-I-76/07-9

Datum: 6. 12. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Bojan Drobež, odvetnik v Ljubljani, na seji 6. decembra 2007

Prvi odstavek 85. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99, 31/2000 – popr., 119/02, 41/04 in 96/04 – ur. p. b.) ni v neskladju z Ustavo.

1. Pobudnica izpodbija prvi odstavek 85. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), ki določa omejitev pravnega prometa z državno lastnino, tj. z nepremičninami na zavarovanih območjih in z zemljišči, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države. Meni, da gre za ukrep varstva naravnih vrednot v korist države. Ker zakonodajalec takega ukrepa ni določil tudi v korist lokalne skupnosti, naj bi taka ureditev kršila načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Trdi, da zakonodajalec za tako razlikovanje ni imel razumnega razloga. Sklicuje se na stališče, po katerem naj bi načelo enakosti pred zakonom zavezovalo tudi zakonodajalca in po katerem naj bi normativno različnost dovoljevala le različnost dejanskih stanj. Pobudnica meni, da je zakonodajalec brez razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari, enake položaje uredil različno. Lokalna skupnost naj bi bila k izvajanju ukrepov varstva naravnih vrednot zavezana enako kot država, opozarja pa tudi na možnost nadomestnega ukrepanja države po 46. členu ZON. Izpodbijana določba naj bi bila tudi v neskladju s 33. členom Ustave. Zakonodajalcu očita še, da je kršil postopek sprejemanja zakona, ker pred sprejemom ZON ni pridobil predhodnega mnenja pobudnice, ki je po prvem odstavku 94. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZLS) obvezno. Pobudnica je prepričana, da bi moral ZON tudi lokalnim skupnostim omogočiti zaščito tistih naravnih znamenitosti, ki so v celoti ali deloma v lasti občin, tako da te preidejo v last občine in da so enako kot tiste v državni lasti izvzete iz pravnega prometa z izjemami. Pri utemeljevanju pobude se sklicuje na javni interes, iz katerega naj bi izhajala pravica občine, da zavaruje svoje koristi, tj. lastninsko pravico na nepremičninah na zavarovanih območjih.
2. Pobudnica navedeno določbo ZON izpodbija, ker je Vrhovno sodišče zavrnilo revizijo zoper odločitev, izdano v postopku za vrnitev premoženja po Zakonu o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list SRS, št. 17/78 in nasl. – v nadaljevanju ZIKS), po kateri mora pritožnica zaplenjene nepremičnine vrniti. Te se nahajajo na območju, ki so ga takratne ljubljanske občine razglasile za naravne vrednote z Odlokom o razglasitvi Tivolija, Rožnika in Šišenskega hriba za naravno znamenitost (Uradni list SRS, št. 21/84). Vrhovno sodišče je pritrdilo presoji nižjih sodišč, da ovire za vračanje v naravi, določene v 3. točki 19. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZDen), niso podane, ker te nepremičnine niso javno dobro, ki zaradi posebne ureditve ne bi bilo v pravnem prometu. Ker gre za nepremičnine, ki so na podlagi ZON prešle v last lokalne skupnosti in ne države, tudi niso izvzete iz pravnega prometa. Po 85. členu ZON so namreč iz pravnega prometa (razen izjem) izvzete le nepremičnine na zavarovanih območjih, ki so v lasti države.
3. Vlagateljica pobude zato vlaga tudi ustavno pritožbo zoper navedeno odločitev in ji očita kršitev drugega odstavka 14. člena, 22. in 33. člena Ustave. Med drugim sodiščem očita odločanje na podlagi predpisov, ki v času vložitve zahteve za vračilo premoženja še niso veljali. O tej ustavni pritožbi bo odločeno posebej.
4. Državni zbor meni, da je pobuda neutemeljena. V odgovoru na pobudo navaja, da bi nedopusten poseg v lastninsko pravico pomenila morebitna zakonska prepoved pravnega prometa in ne odsotnost zakonske določbe, ki bi prepovedovala promet z zemljišči v lasti občine. Zato meni, da bi enako obravnavanje zemljišč v lasti občine in v lasti lokalne skupnosti pomenilo nedopusten poseg in ne nedopustno različno obravnavanje. Ker naj izpodbijana določba ne bi posegala v pravni položaj občine, Državni zbor meni, da tudi 94. člen ZLS ni bil kršen (pri tem pripominja, da to mnenje navaja ne glede na to, da Ustavno sodišče ne presoja zakonitosti postopka).
5. Vlada v svojem mnenju pojasnjuje izhodišča za določitev ukrepov varstva naravnih vrednot. Varstvo naravnih vrednot naj bi bila dolžnost in ne pravica države in lokalnih skupnosti. Zato naj bi bilo logično, da je zakonodajalec lastninsko pravico omejil le državi. Vlada meni, da bi zakonodajalec z določitvijo enake prepovedi presegel svoje pristojnosti in s tem tudi ustavne okvire. Poudarja tudi pomen razlikovanja med naravnimi vrednotami državnega in lokalnega pomena, kot ga opredeljuje 37. člen ZON.

6. Pobudnica je vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 85. člena ZON, obenem pa Državnemu zboru očita tudi nezakonitost postopka sprejemanja ZON. Če se posega v ustavni položaj ali v pravice lokalne skupnosti, lahko njen predstavniški organ vloži zahtevo za oceno ustavnosti tega predpisa (deveta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Pobudnica ne navaja, da oceno izpodbijane določbe ZON zahteva njen predstavniški organ, niti, da bi ta pooblastil župana za vložitev zahteve oziroma da bi župan imel tako statutarno pooblastilo. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti pa lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Ker je pobudnica vložila ustavno pritožbo zoper odločitev o denacionalizaciji, ki jo je sodišče utemeljilo tudi z vsebino prvega odstavka 85. člena ZON, pobudnica izkazuje pravni interes za vložitev pobude zoper navedeno zakonsko določbo. Ustavno sodišče bi namreč lahko po drugem odstavku 59. člena ZUstS skladnost predpisa z Ustavo presojalo ne glede na to, ali je pritožnica vložila pobudo.
7. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti prvega odstavka 85. člena ZON sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

8. Prvi odstavek 85. člena ZON določa, da nepremičnine na zavarovanih območjih in zemljišča, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu, razen v primerih, določenih s tem zakonom. Glede na to, da se po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen ne vračajo v naravi nepremičnine, ki so izvzete iz pravnega prometa, pobudnica meni, da zakonodajalec ni imel razumnih razlogov za to, da prepovedi, ki jo je določil za zavarovane nepremičnine v državni lasti, ni določil tudi za zavarovane nepremičnine v lasti lokalnih skupnosti. S tem naj bi posegel v lastninsko pravico pobudnice.
9. Obveznost, da bi morala biti ovira za vračanje v naravi določena tudi za naravne vrednote lokalnega pomena, iz 33. člena Ustave ne izhaja. Upoštevati je namreč treba, da so na podlagi sedmega odstavka 171. člena ZON v last občin prešle znamenitosti (do tedaj v družbeni lastnini), ki niso postale državna lastnina. Država in občine so torej edini zavezanci za vračilo teh nepremičnin. Ureditev, za katero se zavzema pobudnica, pa bi pomenila, da nepremičnine v lasti občin, razglašene za naravno znamenitost, ne bi mogle biti predmet vračanja v naravi ne glede na tretji odstavek 18. člena ZDen. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-395/06 in U-I-64/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 63/07) sicer upoštevalo, da je vračanje zavarovanih nepremičnin, za katere ne obstajajo ovire iz 3. točke 19. člena ZDen, omogočil šele ZON. Vendar iz obrazložitve presoje izpodbijane ureditve jasno izhaja tudi, da je zakonodajalec vračanje zavarovanih nepremičnin določil že z uveljavitvijo ZDen, čeprav hkrati tega ni omogočil (50. točka obrazložitve). Zato pobudnica kot denacionalizacijska zavezanka neskladja izpodbijane določbe z Ustavo ne more utemeljiti s sklicevanjem na varstvo lastninske pravice, ki jo je pridobila prav na podlagi ZON. Poleg tega bi ureditev, za katero se pobudnica zavzema, pomenila, da občine ne bi mogle razpolagati z nobeno nepremičnino, ki je razglašena za naravno vrednoto. Lokalnim skupnostim (torej tudi pobudnici) bi torej prepovedovala razpolaganje tudi z nepremičninami, ki niso predmet denacionalizacije oziroma vračanja po ZIKS.
10. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (npr. odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26). Načelo enakosti torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanja vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je namreč bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti (glej tudi odločbo št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007, Uradni list RS, št. 18/07 in OdlUS XVI, 17).
11. V obravnavani zadevi je torej treba presoditi, ali obstaja razumen razlog za različno ureditev glede obstoja ovir za vračanje v naravi naravnih vrednot v državni lasti in naravnih vrednot v lasti lokalnih skupnosti. Pobudnica se sklicuje na dolžnost varstva naravnih vrednot z izvajanjem ukrepov varstva, ki jih ZON nalaga tako državi kot lokalnim skupnostim (prvi odstavek 45. člena ZON). Pomembnost teh obveznosti lokalnih skupnosti naj bi izhajala tudi iz 46. člena ZON, ki določa ukrepanje države namesto lokalne skupnosti, če je naravna vrednota ogrožena. Glede na to, da so naravne vrednote lahko v lasti fizičnih ali pravnih oseb ter v lasti države ali lokalne skupnosti (prvi odstavek 40. člena), dolžnost države in lokalnih skupnosti, da izvajajo ukrepe varstva naravnih vrednot, sama po sebi res ne more biti odvisna od lastništva naravnih vrednot.
12. Lastništvo na naravnih vrednotah praviloma tudi ni odvisno od njihovega statusa. Zakon sicer določa predkupno pravico države oziroma lokalne skupnosti in omogoča razlastitev v interesu ohranjanja narave, v obravnavanem primeru pa se je pri presoji izpodbijane določbe treba v okviru priznanega pravnega interesa omejiti na to, da pobudnica prepoved iz prvega odstavka 85. člena ZON uveljavlja kot oviro za vračanje podržavljene nepremičnine v naravi. Argumentov za ureditev, ki bi lastnici ne glede na obveznost iz denacionalizacije morala omejevati pravico razpolaganja z njenimi nepremičninami, pobudnica niti ne navaja, morebitno varstvo ustavnega položaja lokalne skupnosti pa lahko uveljavlja predstavniški organ lokalne skupnosti z zahtevo.
13. Kot ovira za vračanje v naravi je bila izpodbijana določba že predmet ustavnosodne presoje. Z odločbo št. Up-395/06 in U-I-64/07 je Ustavno sodišče med drugim presodilo, da navedena določba ni v neskladju z Ustavo. Pri presoji je upoštevalo, da je zakonodajalec s tretjim odstavkom 18. člena ZDen določil tudi vračanje nepremičnin, ki so razglašene za kulturne spomenike ali naravne znamenitosti, in sicer pod pogoji ZDen. Odločitev, da prepoved razpolaganja z zavarovanimi nepremičninami v državni lasti ni v neskladju z Ustavo, je med drugim utemeljilo tudi s stališčem, po katerem se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo, pri čemer je treba upoštevati tudi pomen določene vrste stvari za skupnost, ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen (53. točka obrazložitve citirane odločbe).
14. Presoja prepovedi razpolaganja se torej nanaša le na nepremičnine, ki so bile podržavljene in so bile ob uveljavitvi ZDen v družbeni lastnini. Ne glede na kasnejše olastninjenje so namreč država in lokalne skupnosti še naprej zavezanke za vračilo v naravi, če ni ovir za tako obliko vračanja podržavljenega premoženja. Ali so naravne vrednote v družbeni lastnini postale državna last ali last lokalne skupnosti, pa je bilo odvisno od njihovega pomena. Iz ustavnosodne presoje predpisov o naravni in kulturni dediščini izhaja stališče o dopustnosti ureditve posebnega režima lastninskega preoblikovanja za posamezno vrsto sredstev glede na njihove določene posebnosti (tako v odločbi št. U-I-320/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV, 49). V zvezi s preoblikovanjem dotedanjih upravičenj na družbeni lastnini je Ustavno sodišče zavzelo tudi stališče, da je dopustno zaščititi javno korist na dobrinah pod posebnim ustavnim varstvom z določitvijo države za njihovega lastnika (61. točka obrazložitve odločbe št. U-I-77/93 z dne 6. 7. 1995, Uradni list RS, št. 43/95 in OdlUS IV, 67). Z lastninjenjem naravnih znamenitosti v korist države je ZON zasledoval javni interes primernega varovanja posebej pomembnih naravnih znamenitosti, upoštevaje tudi direktive Evropske unije.
15. Po navedenem je lastništvo države še posebej pomembno pri posebej redkih in izjemnih naravnih vrednotah, ki so glede na kriterije iz 37. člena ZON prav zaradi svojih lastnosti opredeljene za naravne vrednote državnega pomena. Naravne vrednote državnega pomena so namreč tiste, ki imajo mednarodni ali velik narodni pomen, ta pa se ugotavlja na podlagi strokovnih meril vrednotenja primerjalno za celo državo (drugi odstavek 37. člena ZON). Po petem odstavku 37. člena so ta strokovna merila: izjemnost, tipičnost, kompleksna povezanost, ohranjenost, redkost ter ekosistemska, znanstvenoraziskovalna ali pričevalna pomembnost. Pobudnica pa ne trdi, da zakonodajalec teh meril ni upošteval pri ureditvi lastninjenja naravnih vrednot (171. člen ZON), tj. pri določitvi, katera naravna bogastva postanejo državna last in katera last lokalnih skupnosti.
16. To pomeni, da je zakonodajalec za različno ureditev glede prepovedi razpolaganja kot ovire za vračanje v naravi imel razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Zato prvi odstavek 85. člena ZON ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Tudi če takšnega razloga za različno zakonsko ureditev ne bi bilo, zakonodajalec ureditvi razpolaganja z zavarovanimi nepremičninami v državni lasti in v lasti lokalnih skupnosti ne bi mogel izenačiti z določitvijo prepovedi razpolaganja lokalnim skupnostim (za kar se pobudnica zavzema). S tem bi namreč posegel v pravno varovan položaj, ki so ga denacionalizacijski upravičenci imeli po tretjem odstavku 18. člena ZDen (glej 9. točko obrazložitve te odločbe). Zato bi zakonodajalec v tem primeru ureditvi lahko izenačil le tako, da prepovedi razpolaganja tudi za naravne znamenitosti v državni lasti ne bi bilo. S tako ureditvijo pa se pravni položaj pobudnice ne bi izboljšal.
17. Pobudnica Državnemu zboru očita tudi nezakonitost postopka sprejemanja ZON. Vendar je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265) pojasnilo, zakaj je Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa tudi zakonitosti postopka sprejemanja zakona. Morebitna opustitev z zakonom predpisanega postopka sama po sebi namreč ne pomeni protiustavnega ravnanja zakonodajalca. Da bi bila izpodbijana določba v neskladju z Ustavo, ker ne določa sodelovanja občin pri razvrščanju naravnih vrednot med naravne vrednote lokalnega in državnega pomena, pa pobudnica ne zatrjuje. Ne trdi niti, da ji ni bila dana možnost sodelovanja oziroma dajanja mnenja iz sedmega odstavka 37. člena ZON, niti, da bi bila lastnica nepremičnin, ki bi morale biti razvrščene med naravne vrednote državnega pomena.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, mag. Marta Klampfer in mag. Miroslav Mozetič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik dr. Franc Grad.