Številka: Up-2925/07-15

U-I-21/07-18
Datum: 6. 3. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in v postopku odločanja o ustavni pritožbi mag. Dragomirja Ficka, Križe, na seji 6. marca 2008

1. Tretji odstavek 37.b člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000, 51/02, 72/05 in 100/05 – ur. p. b.) je bil v delu, v katerem je določal nezdružljivost funkcije občinskega svetnika z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote, od uveljavitve Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl.) dalje v neskladju z Ustavo.
2. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 507/2007 z dne 9. 8. 2007 in sodba Upravnega sodišča št. U 782/2007 z dne 21. 6. 2007 se razveljavita.
3. Sklep Občinskega sveta Občine Tržič št. 032-04/06-25 z dne 25. 4. 2007 se razveljavi.
4. Občinskemu svetniku, na katerega je prešel mandat po razrešitvi ustavnega pritožnika, preneha mandat z vročitvijo odločbe Ustavnega sodišča Občinskemu svetu Občine Tržič. S tem dnem ustavni pritožnik nadaljuje z mandatom občinskega svetnika.

1. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča v zvezi s sodbo Upravnega sodišča in s sklepom Občinskega sveta. Vrhovno sodišče je zavrnilo njegovo pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča o zavrnitvi njegove tožbe zoper sklep Občinskega sveta Občine Tržič, s katerim je bil razrešen s funkcije občinskega svetnika. Vrhovnemu sodišču očita, da je odločilo na podlagi neveljavnega zakona, kar utemeljuje z navedbami, da je bila z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list, št. 60/07 – v nadaljevanju ZLS-N) nezdružljivost funkcije občinskega svetnika z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti razveljavljena. Meni, da se z izpodbijano odločitvijo posega v voljo volivcev, ki so ga izvolili za občinskega svetnika. Uveljavlja kršitev pravic iz 2., 14., 22. in 44. člena Ustave, smiselno pa tudi 43. člena Ustave.
2. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-2925/07 z dne 15. 1. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Na podlagi drugega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče ustavno pritožbo poslalo Občini Tržič kot stranki z nasprotnim interesom v upravnem sporu, na podlagi 22. člena Ustave pa Edvardu Polajnarju, ki mu je bil po razrešitvi ustavnega pritožnika s funkcije člana občinskega sveta kot naslednjemu na listi podeljen mandat občinskega svetnika.
3. Na ustavno pritožbo je odgovorila Občina Tržič. V odgovoru zavrača očitke pritožnika o zatrjevanih kršitvah ustavnih pravic. Meni, da sta sodni odločbi pravilni in utemeljeni na zakonu. Do kršitve 43. člena Ustave po njenem mnenju ni moglo priti, ker je mandat občinskega svetnika prešel na naslednjega kandidata z liste, na kateri je kandidiral pritožnik. Zatrjuje tudi, da ni moglo priti do kršitve 44. člena Ustave, ker pritožniku nihče ne preprečuje nadaljnjega opravljanja dela načelnika notranje organizacijske enote na Upravni enoti Tržič. Zatrjuje, da obstajajo prepričljivi razlogi za izpodbijano nezdružljivost funkcij, ker bi sicer pritožnik sam nadziral svoje delo.
4. Pritožnik vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 37.b člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Vlogo je sicer naslovil kot zahtevo, ker ne spada med predlagatelje iz 23.a člena ZUstS, pa jo je Ustavno sodišče obravnavalo kot pobudo. Pri tem je glede na vsebino pobude štelo, da izpodbija 37.b člen ZLS le v delu, v katerem je bila določena nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote. V pobudi navaja, da je bil na lokalnih volitvah leta 2006 izvoljen za neprofesionalnega občinskega svetnika občine Tržič, zaradi nezdružljivosti funkcije občinskega svetnika z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote, določene z izpodbijano določbo, pa mu je Občinski svet Občine Tržič izdal sklep o predčasnem prenehanju funkcije občinskega svetnika. Meni, da po uveljavitvi Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDU-1), ki je odpravil nadzorno funkcijo upravnih enot nad delom lokalnih skupnosti, takšna omejitev ni več logična in smiselna. Izpodbijani ureditvi očita neskladje s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, smiselno pa tudi neskladje s pravico do volilne pravice iz 43. člena Ustave. Zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve s 44. členom ZDU-1 ter 100. členom ZJU.
5. Vlada v svojem mnenju o pobudi pojasnjuje, da je bil s 14. členom ZLS-N 37.b člen ZLS v delu, v katerem je določal nezdružljivost opravljanja del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti s funkcijo člana občinskega sveta, spremenjen, tako da Zakon te nezdružljivosti ne določa več. Sprememba naj bi bila predlagana na podlagi ugotovitve, da je ob upoštevanju ureditve v ZDU-1 in dejanskih nalog vodij notranjih organizacijskih enot tako določena nezdružljivost nesorazmerna. Navaja, da vodje notranjih organizacijskih enot po novi ureditvi ne opravljajo nadzornih nalog, temveč vodijo, organizirajo in usklajujejo delo v oddelku. Za primere, ko bi vodje notranjih organizacijskih enot morebiti imeli takšna pooblastila, pa naj bi bilo mogoče uporabiti 37.b člen ZLS, ki določa, da funkcija člana občinskega sveta ni združljiva z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma primernostjo in strokovnostjo dela organov občine.
6. Odgovor Državnega zbora na pobudo je po vsebini enak mnenju Vlade.

7. Izpodbijani sodbi Vrhovnega in Upravnega sodišča ter sklep Občinskega sveta o razrešitvi pritožnika s funkcije občinskega svetnika temeljijo na 37.b členu ZLS o nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z opravljanem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti. Pritožnik vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Glede na to je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju najprej odločiti o pobudi.
8. Izpodbijana zakonska določba se je glasila: "Funkcija člana občinskega sveta tudi ni združljiva s funkcijo načelnika upravne enote in vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti, kot tudi ne z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma nad primernostjo in strokovnostjo dela organov občine."
9. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je tretji odstavek 37.b člena ZLS v izpodbijanem delu prenehal veljati. Skladno s prvim odstavkom 14. člena ZLS-N se je v tretjem odstavku 37.b člena ZLS črtalo besedilo "in vodje notranje organizacijske enote". O ustavnosti zakona, ki med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu preneha veljati, odloča Ustavno sodišče izjemoma, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti in nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). Pravovarstveno potrebo v tej zadevi izkazuje pritožnik z ustavno pritožbo, ki jo je po predhodnem izčrpanju razpoložljivih pravnih sredstev vložil zoper sodbo Vrhovnega sodišča, utemeljeno na izpodbijani zakonski določbi.
10. Na drugačen zaključek glede obstoja pravovarstvene potrebe tudi ne more vplivati okoliščina, da je bil mandat občinskega svetnika že podeljen naslednjemu kandidatu z liste, na kateri je kandidiral pritožnik (glej zapisnik 9. redne seje Občinskega sveta Občine Tržič z dne 10. 10. 2007, objavljen na spletni strani Občine Tržič). Kljub temu, da bi morebitna ugoditev ustavni pritožbi v tej zadevi vplivala tudi na položaj tretje osebe, ki je bila imenovana na funkcijo občinskega svetnika po razrešitvi pritožnika, namreč ne gre za primer, ko bi bilo treba zaradi varstva interesov te osebe šteti, da pritožnik ne more biti več ponovno imenovan na funkcijo, s katere je bil razrešen, kar bi upoštevaje ustaljeno ustavnosodno presojo vplivalo na njegov pravni interes za ustavno pritožbo in posledično tudi na obstoj pravovarstvene potrebe za presojo izpodbijane zakonske določbe v tej zadevi. Po tretjem odstavku 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi se lahko namreč postopki za nadomestitev člana občinskega svetnika, ki mu predčasno preneha mandat, začnejo šele po pravnomočni odločitvi sodišča,(1) skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo pa se nastop pravnomočnosti varuje tudi z vložitvijo ustavne pritožbe. Glede na to se je občinski svetnik, na katerega je prešel mandat po razrešitvi pritožnika in ki je sprejel to funkcijo še pred odločitvijo o pritožnikovi ustavni pritožbi zoper odločitve o razrešitvi s funkcije občinskega svetnika, moral zavedati, da bo lahko ta odločitev vplivala tudi na njegov položaj. Poleg tega je začel opravljati funkcijo na podlagi prvega odstavka 30. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – ZLV), ne da bi bile zato potrebne nadomestne volitve. Zato je Ustavno sodišče pritožniku priznalo pravni interes za ustavno pritožbo in posledično pravovarstveno potrebo za pobudo.
11. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

12. Navedbe pritožnika, da po uveljavitvi ZDU-1 ni več razlogov za določitev nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti, so bistvene z vidika 43. člena Ustave. V področje navedene pravice sodi namreč tudi pasivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles lokalne samouprave, nezdružljivost funkcije člana občinskega sveta z določenimi drugimi funkcijami pa pomeni omejitev te pravice. Glede na to je izpodbijana ureditev posegla v pritožnikovo pasivno volilno pravico (pravico biti voljen), varovano z drugim odstavkom 43. člena Ustave.
13. Poseg v človekove pravice je ustavno dopusten, če temelji na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave), in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, to je presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega v ožjem smislu, če pred tem ugotovi, da omejitev temelji na ustavno dopustnem cilju (t. i. test legitimnosti).
14. Nezdružljivost opravljanja funkcije člana občinskega sveta z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti je v času veljavnosti Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – v nadaljevanju ZUpr) temeljila na okoliščini, da so skladno z drugim odstavkom 34. člena tega zakona upravne enote opravljale tudi določene naloge v zvezi z nadzorom nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti oziroma v zvezi z nadzorom nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela v zadevah iz državne pristojnosti, ki so bile prenesene na lokalno skupnost. Upoštevaje omenjeno nadzorno vlogo upravnih enot nad delom lokalnih skupnosti je izpodbijana določba preprečevala možnost morebitnih zlorab funkcije in kot takšna zasledovala ustavno dopusten cilj. Z uveljavitvijo ZDU-1 v mesecu juniju 2002 je bila nadzorna funkcija upravnih enot nad delom organov lokalnih skupnosti ukinjena.(2) S tem je zakonska določba, ki je vnaprej in za vse primere določala nezdružljivost opravljanja funkcije člana občinskega sveta z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti, očitno izgubila svoj smisel. Navedeno izhaja iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZLS-N o črtanju sporne nezdružljivosti, kjer se navaja, da je z uveljavitvijo ZDU-1 potreba po sporni nezdružljivosti odpadla (Poročevalec Državnega zbora, št. 27/07). Glede na navedeno izpodbijana ureditev, ki je pomenila poseg v pravico iz drugega odstavka 43. člena Ustave, od uveljavitve ZDU-1 dalje ni več služila ustavno dopustnemu cilju. Zakonodajalec se je na spremembo pristojnosti upravnih enot v zvezi z nadzorom nad delom organov lokalnih skupnosti sicer odzval, vendar šele z ZLS-N iz leta 2007. V obdobju od uveljavitve ZDU-1 junija 2002 do uveljavitve ZSL-N julija 2007 pa je bila v veljavi ureditev, ki je, ne da bi zasledovala kakšen ustavno dopusten cilj, omejevala pasivno volilno pravico vodij notranjih organizacijskih enot v upravnih enotah, ki so bili po volilnih rezultatih izvoljeni v funkcijo občinskega svetnika.
15. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil tretji odstavek 37.b člena ZLS v delu, v katerem je določal nezdružljivost funkcije člana občinskega sveta z opravljanjem del vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti, od uveljavitve ZDU-1 dalje v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Ker je pobudi ugodilo že iz tega razloga, se z drugimi očitki o neustavnosti izpodbijane določbe ni ukvarjalo.

16. Izpodbijane odločitve temeljijo na zakonski določbi, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bila v neskladju z drugim odstavkom 43. člena Ustave. Kot takšne tudi same pomenijo nedopustno omejitev pritožnikove pravice, varovane s to določbo Ustave. V zvezi s tem je neutemeljen tudi ugovor Občine Tržič, da do kršitve drugega odstavka 43. člena Ustave ni moglo priti, ker je mandat občinskega svetnika prešel na naslednjega kandidata z liste, na kateri je kandidiral pritožnik. Kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve, je namreč Ustavno sodišče v tej zadevi ugotovilo, da je bila izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 43. člena Ustave zato, ker je brez utemeljenih razlogov omejevala pasivno volilno pravico vodij notranjih organizacijskih enot v upravnih enotah, ki so bili po volilnih rezultatih izvoljeni v funkcijo občinskega svetnika.
17. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo (2. točka izreka). Razveljavilo je tudi sklep Občinskega sveta o razrešitvi pritožnika s funkcije občinskega svetnika (3. točka izreka). Hkrati z razveljavitvijo sklepa Občinskega sveta Občine Tržič o razrešitvi pritožnika s funkcije občinskega svetnika je Ustavno sodišče zaradi dokončne ureditve pritožnikovega položaja po ugoditvi njegovi pobudi in ustavni pritožbi določilo tudi način izvršitve svoje odločbe. Odločilo je, da občinskemu svetniku, na katerega je prešel mandat po razrešitvi pritožnika, preneha mandat z vročitvijo odločbe Ustavnega sodišča Občinskemu svetu Občine Tržič, s tem dnem pa pritožnik nadaljuje z mandatom občinskega svetnika (4. točka izreka).

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena, prvega odstavka 59. člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ciril Ribičič in dr. Mirjam Škrk. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Tretji odstavek 37.a člena ZLS določa: "Postopki za nadomestitev člana občinskega sveta, izvolitev novega župana ali imenovanje podžupana se lahko začno po preteku roka za vložitev tožbe, če tožba ni bila vložena, po preteku roka za vložitev pritožbe zoper odločitev upravnega sodišča, če pritožba ni bila vložena, oziroma po pravnomočni odločitvi sodišča."
(2) Skladno z ZDU-1 opravljajo nadzor nad zakonitostjo oziroma nad primernostjo in strokovnostjo dela organov lokalnih skupnosti posamezna ministrstva (glej 64., 66. in 67. člen).