Številka: Up-2332/06-11

Datum: 17. 4. 2008

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi družbe METROPOLIS MEDIA, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopajo Miro Senica in drugi, odvetniki v Ljubljani, na seji 17. aprila 2008

Razveljavi se 2. točka izreka sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 197/2003 z dne 7. 9. 2006 in se zadeva v tem delu vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

1. Upravno sodišče je s sodbo in sklepom št. U 1729/99 z dne 2. 11. 1999 zaradi skupnega obravnavanja združilo zadevi št. U 1729/99 in št. U 1823/99 (1. točka izreka), zavrglo tožbo zoper sklep Občinske uprave Mestne občine Celje št. 466A-6/99-Tr.J. z dne 2. 11. 1999 (2. točka izreka), zavrnilo tožbo v delu, ki se nanaša na ugotovitev omejitve prostega nastopanja na trgu zaradi Javnega razpisa za oddajo zemljišč v začasni zakup, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 85-86 z dne 22. 10. 1999 (3. točka izreka), ugodilo tožbi v delu, ki se nanaša na ugotovitev nezakonitosti istega javnega razpisa (4. točka izreka), in odpravilo odločbo Mestne občine Celje št. 35201/0024/99 0350 SP z dne 19. 1. 2000 v zvezi z odločbo Mestne občine Celje št. REKLAMA – 41/99 z dne 30. 10. 1999 o odmeri komunalne takse ter zadevo v tem delu vrnilo upravnemu organu druge stopnje v nov postopek. Z izpodbijanim sklepom je Vrhovno sodišče pritožbo tožene stranke (tj. Mestne občine Celje) zoper 1. točko izreka citirane sodbe in sklepa zavrglo (1. točka izreka), razveljavilo 3., 4. in 5. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa in tožbo v tem delu zavrglo (2. točka izreka) ter odločilo, da Mestna občina Celje sama trpi stroške pritožbenega postopka (3. točka izreka).
2. Pritožnica (tožnica v upravnem sporu) izpodbija 2. točko izreka sklepa Vrhovnega sodišča. Zatrjuje kršitev 2., 22. in 25. člena Ustave. Navaja, da je Mestna občina Celje z Odlokom o gospodarskih javnih službah v Občini Celje (Uradni list RS, št. 32/93) določila, da se za gospodarske javne službe plakatiranja in obveščanja razpisuje koncesija. Ker naj bi to pomenilo, da najugodnejšega ponudnika ne bi bilo mogoče izbrati z javnim razpisom, naj bi objava Javnega razpisa za oddajo zemljišč v začasni zakup (v nadaljevanju javni razpis), za katerega naj bi izvedela šele iz odločbe organa prve stopnje o odmeri komunalne takse, pomenila dejanje organa lokalne skupnosti, s katerim naj bi bilo poseženo v pritožničine ustavne pravice. Pritožnica navaja, da o tem dejanju ni bil izdan posamični akt, zoper katerega bi lahko vložila pravno sredstvo, odločitve o izboru najugodnejšega ponudnika pa ni mogla izpodbijati, ker ni bila udeleženka razpisa. Zato naj bi na podlagi prvega in tretjega odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS) s pravočasno tožbo v upravnem sporu izpodbijala javni razpis kot dejanje, ki posega v njene ustavne pravice. Zatrjuje, da je Vrhovno sodišče s tem, ko je njeno tožbo v tem delu zavrglo na podlagi stališča, da javni razpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, kršilo 22. in 25. člen Ustave. Glede odločitve Vrhovnega sodišča o zavrženju njene tožbe zoper upravno odločitev o odmeri komunalne takse pritožnica navaja, da je tožbo zoper odločbo upravnega organa prve stopnje sicer res vložila, preden je o njeni pritožbi zoper to odločitev odločil pritožbeni upravni organ. Vendar pa naj bi v času, ko Upravno sodišče o tem njenem tožbenem zahtevku še ni odločilo, z razširitvijo tožbe izrecno izpodbijala tudi zanjo neugodno odločbo upravnega organa druge stopnje. Ker naj bi razširitev tožbe na to odločitev podala pravočasno, tožbeni zahtevek pa oblikovala tako, da bi ga sodišče lahko samostojno obravnavalo, pritožnica meni, da bi moralo sodišče druge stopnje ta njen zahtevek obravnavati in o njem tudi meritorno odločiti. Vrhovnemu sodišču očita, da je sklep o zavrženju tožbe v tem delu utemeljilo na napačni razlagi določb ZUS, zaradi česar naj bi bila njegova odločitev arbitrarna. Predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-2332/06 z dne 29. 1. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z drugim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) je bila ustavna pritožba poslana v odgovor Mestni občini Celje kot toženi stranki v upravnem sporu.
4. V odgovoru na ustavno pritožbo Mestna občina Celje navaja, da za obravnavanje pritožničine ustavne pritožbe niso izpolnjene procesne predpostavke. Sklicujoč se na sklep Ustavnega sodišča št. Up-165/98 z dne 26. 5. 1999 zatrjuje, da pritožnici z javnim razpisom, ki ga je izpodbijala v upravnem sporu, niso mogle biti kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, saj v postopku tega javnega razpisa ni sodelovala. Zato naj tudi ne bi imela pravnega interesa za vložitev ustavne pritožbe. Ker naj bi pritožnica z rednim pravnim sredstvom ne izpodbijala akta o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki je bil izdan na podlagi objavljenega javnega razpisa, naj tudi ne bi bila izpolnjena procesna predpostavka izčrpanja pravnih sredstev. Po mnenju Mestne občine Celje je ustavna pritožba neutemeljena tudi po vsebini. Pritožnica naj bi neutemeljeno izpodbijala stališče, da javni razpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj naj bi takšno stališče sprejelo že Ustavno sodišče s sklepom št. Up-104/98 z dne 27. 11. 2001. Neutemeljena naj bi bila tudi trditev pritožnice, da javni razpis v konkretnem primeru pomeni dejanje, s katerim so bile kršene pritožničine ustavne pravice in zoper katerega ni imela na voljo drugega pravnega sredstva. Ustavno sodišče naj bi namreč v podobni zadevi z odločbo št. U-I-98/99 z dne 16. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 61/99 in OdlUS VIII, 197) odločilo, da je domnevno nezakonitost razpisnih pogojev mogoče uveljavljati le s pravnimi sredstvi zoper odločbo o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki pa jih pritožnica v konkretnem primeru ni izkoristila. Prav tako naj bi pritožnica neutemeljeno izpodbijala tudi odločitev o zavrženju njene tožbe zoper odločbo o odmeri komunalne takse.

5. Pritožnica izpodbija odločitev o zavrženju njene tožbe na ugotovitev, da pomeni javni razpis omejitev prostega nastopanja na trgu, in na ugotovitev nezakonitosti javnega razpisa, ki jo je Vrhovno sodišče sprejelo na podlagi stališča, da javni razpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.
6. Iz navedb v ustavni pritožbi kot tudi iz ustavni pritožbi priložene tožbe je razvidno, da je pritožnica v upravnem sporu javni razpis izpodbijala kot dejanje, s katerim naj bi bilo poseženo v njene ustavne pravice, tj. na podlagi prvega in tretjega odstavka 1. člena ZUS, ki se je uporabljal v času odločanja v obravnavani zadevi.(1) Iz obrazložitve sodbe in sklepa Upravnega sodišča izhaja, da je sodišče prve stopnje izpodbijani javni razpis presojalo kot dejanje organa lokalne skupnosti, glede katerega je pritožnica zatrjevala, da posega v njeno pravico iz 74. člena Ustave. Tožbo pritožnice je Upravno sodišče v delu, ki se je nanašal na ugotovitev omejitve prostega nastopanja na trgu zaradi javnega razpisa, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS(2) kot neutemeljeno zavrnilo, ker je ocenilo, da tožena stranka z izpodbijanim ravnanjem ni kršila določb 45. člena oziroma 47. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – ZPOmK). V delu, ki se je nanašal na ugotovitev nezakonitosti javnega razpisa, pa je Upravno sodišče tožbi pritožnice na podlagi prvega odstavka 62. člena ZUS(3) ugodilo, ker je ugotovilo, da je izpodbijano dejanje tožene stranke nezakonito. Z izpodbijanim sklepom je Vrhovno sodišče navedeno odločitev sodišča prve stopnje razveljavilo in tožbo pritožnice v tem delu na podlagi 3. točke prvega odstavka 34. člena ZUS(4) zavrglo z utemeljitvijo, da glede na drugi odstavek 1. člena v zvezi s prvim odstavkom 3. člena ZUS(5) izpodbijani javni razpis ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Pri tem se je sklicevalo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/99, iz katere naj bi izhajalo stališče, da je javni razpis akt, s katerim se določajo samo razpisni pogoji, morebitno nezakonitost razpisnih pogojev pa lahko s pravnimi sredstvi zoper odločbo o izbiri koncesionarja uveljavljajo vsi kandidati, ki so se prijavili na javni razpis. Dodalo je še, da javnega razpisa tudi ni mogoče izpodbijati na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS, ker imajo udeleženci razpisa zagotovljeno drugo sodno varstvo.
7. V postopku ustavne pritožbe Ustavno sodišče skladno s šesto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave presoja, ali so bile z izpodbijanim aktom pritožniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Glede na razloge, s katerimi pritožnica utemeljuje očitke o kršitvi ustavnih pravic, se v obravnavani zadevi zastavlja predvsem vprašanje, ali je bilo v izpodbijanem sklepu pritožnici odgovorjeno na vse njene bistvene navedbe, pomembne za odločitev v konkretnem upravnem sporu. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč 22. člen Ustave zagotavlja stranki, poleg pravice, da se v kontradiktornem postopku izjavi glede okoliščin, pomembnih za odločitev, ter poda svoja pravna naziranja, tudi pravico do vsebinsko polnega dialoga s sodiščem, kar pomeni, da mora sodišče prepričljivo odgovoriti na vse upoštevne navedbe stranke in argumentirati svoja pravna stališča.
8. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je Vrhovno sodišče povzelo zaključke sodišča prve stopnje ter pritožbene navedbe pritožnice in pritožbene navedbe tožene stranke Mestne občine Celje. Pri argumentiranju odločitve o zavrženju tožbe v zvezi z izpodbijanim javnim razpisom pa je Vrhovno sodišče navedlo le, da javnega razpisa kot posamičnega akta organa lokalne skupnosti v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, ker z njim ni bilo odločeno o pritožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi, oziroma da javnega razpisa ni mogoče izpodbijati na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS, ker imajo udeleženci razpisa zagotovljeno drugo sodno varstvo. S temi navedbami pa ni odgovorilo na pritožničine izrecne tožbene navedbe, da v postopku javnega razpisa ni sodelovala, zaradi česar naj ji drugo sodno varstvo ne bi bilo zagotovljeno. Ker tudi ni utemeljilo, zakaj (drugače kot sodišče prve stopnje) meni, da v konkretnem primeru javnega razpisa ni mogoče šteti oziroma izpodbijati kot nezakonito dejanje, s katerim naj bi bilo poseženo v pritožničino pravico iz 74. člena Ustave, je Vrhovno sodišče pritožnico prikrajšalo za obrazloženo sodno odločbo. S tem je kršilo njeno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

9. Pritožnica izpodbija tudi odločitev o zavrženju tožbe v delu, ki se nanaša na odločitev upravnega organa o odmeri komunalne takse, ki jo je Vrhovno sodišče sprejelo na podlagi stališča, da za razširitev preuranjene tožbe niso bile izpolnjene procesne predpostavke. Vrhovnemu sodišču očita, da je zavrženje njene tožbe v tem delu utemeljilo na napačni razlagi določb ZUS, zaradi česar naj bi bila izpodbijana odločitev arbitrarna. Z zatrjevanjem, da bi sodišče druge stopnje razširjeni tožbeni zahtevek zoper upravno odločitev o odmeri komunalne takse moralo obravnavati kot pravočasen in samostojen zahtevek ter o njem meritorno odločiti, pritožnica smiselno uveljavlja kršitev pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče pritožničine očitke obravnavalo z vidika te pravice, pri čemer je moralo odgovoriti zlasti na vprašanje, ali bi moralo Vrhovno sodišče ob vložitvi sicer procesno pomanjkljivo (in kot tako nedopustno) tožbo vsebinsko obravnavati, če je bila ta procesna pomanjkljivost odpravljena z razširitvijo oziroma s spremembo zahtevka.
10. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave ustavnoprocesno jamstvo, ki zagotavlja pravico do meritorne sodne odločitve. Pri presoji utemeljenosti očitka o kršitvi te pravice je Ustavno sodišče izhajalo predvsem iz vsebine vloge, ki jo je pritožnica poimenovala ”dostava listine, pripravljalni spis in razširitev tožbenega zahtevka”. V tej vlogi je pritožnica izrecno navedla, da poleg odločitve upravnega organa prve stopnje izpodbija tudi odločitev pritožbenega upravnega organa ter da v tej smeri svoj tožbeni zahtevek razširja. Glede na določbo drugega odstavka 184. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – ZPP)(6) v zvezi s prvim odstavkom 16. člena ZUS(7) je bilo to pritožničino vlogo treba šteti za spremembo tožbe (iz obrazložitve sodbe sodišča prve stopnje izhaja, da je pritožničin zahtevek obravnavalo kot tak in o njem meritorno odločilo tudi Upravno sodišče). Da je sprememba tožbe dopustna in s tem sposobna, da jo sodišče obravnava ter o njej meritorno odloči, mora izpolnjevati vse procesne predpostavke, ki jih za vložitev tožbe določa zakon. ZUS je v prvem odstavku 26. člena določal, da je treba tožbo v upravnem sporu vložiti v tridesetih dneh od vročitve (dokončnega) upravnega akta. Določal je tudi, da se tožba vloži pri sodišču, ki je pristojno za odločanje (prvi odstavek 27. člena ZUS), da je v njej treba navesti podatke o tožniku, upravni akt, zoper katerega je naperjena tožba, razloge za tožbo ter predlog, kako in v čem naj se upravni akt odpravi, tožbi pa priložiti akt, ki se izpodbija (prvi odstavek 28. člena ZUS), pa tudi vse listine, ki se nanašajo na zadevo, kolikor niso že v upravnem spisu (peti odstavek 28. člena ZUS).
11. V ustavni pritožbi pritožnica zatrjuje, da je odločitev upravnega organa druge stopnje izpodbijala v zakonsko določenem roku. Prav od tega, ali je pritožnica odločbo pritožbenega upravnega organa izpodbijala pravočasno, je v obravnavnem primeru odvisen odgovor na vprašanje, ali je bilo treba pritožničino tožbo vsebinsko obravnavati. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je pomanjkanje procesne predpostavke pravočasnosti sodišče druge stopnje nesporno ugotovilo le glede prvega pritožničinega tožbenega zahtevka. Ker je pritožnica odločitev pritožbenega upravnega organa s spremembo tožbe izpodbijala v času, ko o njenem sicer nedopustnem tožbenem zahtevku sodišče prve stopnje še ni odločilo, bi moralo sodišče druge stopnje ugotoviti tudi, ali tako spremenjena tožba izpolnjuje vse procesne predpostavke za meritorno obravnavo. Če bi ugotovilo, da jih izpolnjuje in da je bil tožbeni zahtevek spremenjen v roku, ki ga za izpodbijanje dokončne upravne odločbe v upravnem sporu določa zakon, bi bila s tem procesna pomanjkljivost preuranjenega tožbenega zahtevka sanirana. Tožbeni zahtevek pritožnice bi bil v tem primeru dopusten in s tem sposoben za meritorno obravnavo. V obravnavnem primeru pa se Vrhovno sodišče z vprašanjem pravočasnosti spremenjenega tožbenega zahtevka sploh ni ukvarjalo. Zato je z odločitvijo o zavrženju spremenjenega tožbenega zahtevka pritožnico prikrajšalo za učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja prvi odstavek 23. člen Ustave.
12. Glede na navedeno sta bili pritožnici z izpodbijano odločitvijo Vrhovnega sodišča kršeni pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče sklep Vrhovnega sodišča v izpodbijanem delu razveljavilo in zadevo v tem delu vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje. Ker je ustavni pritožbi ugodilo že iz tega razloga, se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo navedb o drugih zatrjevanih kršitvah.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sodnica Jasna Pogačar je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Prvi odstavek 1. člena ZUS je določal: ”V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih interesov posameznikov, pravnih oseb in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, proti odločitvam in dejanjem upravnih oziroma v skladu z zakonom drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa zakon.”
Tretji odstavek 1. člena ZUS pa je določal: ”V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.”
(2) Prvi odstavek 59. člena ZUS je določal: ”Sodišče s sodbo tožbo kot neutemeljeno zavrne, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.”
(3) Prvi odstavek 62. člena ZUS je določal: ”V upravnem sporu iz tretjega odstavka 1. člena tega zakona sme sodišče ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v ustavne pravice in vzpostavi zakonito stanje.”
(4) V prvem odstavku 34. člena je ZUS določal:
”Sodišče zavrže tožbo s sklepom, če ugotovi da:
1. odločanje o sporu ne spada v sodno pristojnost;
2. je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj;
3. akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu;
4. upravni akt, ki se izpodbija s tožbo očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist;
5. je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali pa je bila vložena prepozno;
6. je bila o isti zadevi že izdana v upravnem sporu pravnomočna odločba.”
(5) Drugi odstavek 1. člena ZUS je določal: ”V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil.”
Prvi odstavek 3. člena ZUS pa je določal: ”Upravni akt je po tem zakonu dokončni posamični akt, s katerim državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega pooblastila odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku.”
(6) Drugi odstavek 184. člena ZPP določa: ”Sprememba tožbe je sprememba istovetnosti zahtevka, povečanje obstoječega zahtevka ali uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega.”
(7) Prvi odstavek 16. člena ZUS je določal: ”Za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, se primerno uporabljajo določbe zakona o pravdnem postopku.”