Številka: Up-2411/06-12

Datum: 22. 5. 2008

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Branka Škofa, Metlika, na seji 22. maja 2008

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 631/2003 z dne 11. 10. 2006 in sodba Upravnega sodišča št. U 562/2002 z dne 13. 2. 2003 se razveljavita.
2. Odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 356-01-727/01 z dne 22. 2. 2002 in odločba Urbanističnega inšpektorja, Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 357-72/2000-ŽT z dne 9. 5. 2000 se odpravita.
3. Zadeva se vrne Inšpektoratu Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, v novo odločanje.

1. Z izpodbijano odločitvijo je Vrhovno sodišče potrdilo sodbo Upravnega sodišča o zavrnitvi tožbe zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, s katero je bila zavrnjena pritožba zoper odločbo Urbanističnega inšpektorja, Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto (v nadaljevanju odločba Urbanističnega inšpektorja). Z njo je bila zavržena pritožba zaradi molka prvostopenjskega upravnega organa.
2. Pritožnik v ustavni pritožbi zatrjuje kršitev 14., 15., 21., 22. in 25. člena Ustave. Navaja, da je sosed v oddaljenosti približno 4 m od njegove hiše oziroma približno 0,5 m od meje njegovega zemljišča zgradil pesjak v nasprotju z urbanističnim redom, ki je na tem območju veljal v času gradnje. Zaradi domnevno nedovoljene gradnje naj bi pritožnik podal prijavo pristojnemu inšpektorju. Ker naj bi urbanistični inšpektor v zvezi z vloženo prijavo ne ukrepal, naj bi pritožnik vložil pritožbo zaradi molka organa. Ta naj bi bila zavržena, ker naj bi kot prijavitelj ne imel statusa stranke v inšpekcijskem postopku. Pritožnik meni, da bi mu moral biti v konkretnem inšpekcijskem postopku v skladu z 49. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 in nasl. – v nadaljevanju ZUP/86) priznan položaj stranke, saj naj bi mu bil tak položaj priznan tudi v primeru, če bi bil za pridobitev dovoljenja za gradnjo spornega objekta izpeljan predpisan upravni postopek.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-2411/06 z dne 29. 1. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z drugim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) je bila ustavna pritožba poslana Ministrstvu za okolje in prostor, ki nanjo ni odgovorilo.

4. Ustavno sodišče je v postopku vpogledalo v spis Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto št. 356-72/2000.
5. Pritožnik s tem, ko nasprotuje stališču upravnih organov in sodišč, da v konkretnem postopku inšpekcijskega nadzorstva nima pravice udeleževati se postopka in zato tudi nima pravice vložiti pritožbe zaradi molka organa po 246. členu ZUP/86, smiselno zatrjuje kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
6. V času odločanja o pritožnikovi pritožbi zaradi molka upravnega organa je inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem določb zakonov s področja urejanja prostora in predpisov, izdanih na njihovi podlagi, v členih 71 do 78 urejal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/1984 in nasl. in Uradni list RS, št. 26/90 in nasl. – v nadaljevanju ZUN), izvrševanje inšpekcijskega nadzorstva pa je v členih 83 do 98 urejal Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – v nadaljevanju ZUpr). Po 98. členu ZUpr je bil inšpektor dolžan obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Ker ZUN, ki je bil podlaga za inšpekcijsko ukrepanje, ni imel procesnih določb glede vprašanj, povezanih s strankami oziroma stranskimi udeleženci, je bilo treba o navedenih vprašanjih odločati po določbah ZUP/86.
7. Ustavno sodišče je o položaju prijavitelja v postopku inšpekcijskega nadzora že odločalo. V sklepu št. Up-88/94 z dne 31. 5. 1996 (OdlUS V, 201) in v odločbi št. Up-3/97 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 291) je zavzelo stališče, da se inšpekcijsko nadzorstvo izvršuje zaradi javnega interesa in se vedno uvede po uradni dolžnosti. Z ukrepi v inšpekcijskem postopku se odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih nadzorovanih oseb, inšpektorjeva odločitev pa lahko posredno pomeni poseg v koristi ali pomeni drugačno spremembo pravnega položaja drugih oseb. Za uvedbo inšpekcijskega nadzorstva ni potrebna zahteva stranke. Morebitna taka vloga lahko le posredno vpliva na organ, da uvede postopek. Ni pa ga dolžan uvesti in zato prijavitelj nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil uvedbo konkretnega postopka po uradni dolžnosti. Ker take pravice nima, prijavitelj tudi ne more uspeti s tožbo zaradi molka upravnega organa v primeru, ko inšpektor postopka ne uvede.
8. Z vprašanjem, ali ima prijavitelj domnevno nedovoljenega posega v prostor lahko lastnost stranke v inšpekcijskem postopku, se je Ustavno sodišče ukvarjalo tudi v odločbi št. Up-257/03 z dne 2. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 100/03), v kateri je presojalo stališče, po katerem naj bi imel v inšpekcijskem postopku položaj stranke le investitor, ki je kršil predpise in zoper katerega je inšpektor odredil določene ukrepe.(1) Sklicujoč se na zgoraj citirano stališče, sprejeto v odločbi št. Up-3/97, je Ustavno sodišče na podlagi stališča, da imajo v inšpekcijskem postopku po 49. členu ZUP/86 položaj stranke tudi osebe, katerih pravice ali pravne koristi so z ukrepi inšpekcijskega nadzorstva prizadete, odločilo, da je izpodbijano stališče v neskladju z 22. členom Ustave.
9. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja stališče, da je v času odločanja upravnega organa, ki je predmet te ustavne pritožbe, prijavitelj lahko imel položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku le v primeru, če je inšpektor na podlagi prijave zoper kršitelja uvedel inšpekcijski postopek in je prijavitelj izkazal, da je inšpektor s svojim ukrepom posegel v pravice, dolžnosti ali pravne koristi prijavitelja. Prijavitelj pa ni imel pravnega sredstva, s katerim bi lahko izsilil uvedbo inšpekcijskega postopka.(2)
10. Iz spisa Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto št. 356-72/2000 izhaja, da je urbanistični inšpektor uvedel postopek inšpekcijskega nadzorstva. Inšpektor je opravil ogled in o ogledu napravil zapisnik. V obrazložitvi odločbe Urbanističnega inšpektorja, s katero je bila zavržena pritožba pritožnika zaradi molka organa, je urbanistični inšpektor navedel, da je bil inšpekcijski postopek uveden, da je bil izveden inšpekcijski ogled in da je bil prijavitelj z dopisom seznanjen z rezultati inšpekcijskega postopka. Če je bil upravni postopek uveden, bi moral biti tudi zaključen z ustreznim upravnim aktom. Sklep o ustavitvi postopka je treba izdati tudi, kadar je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, če ni pogojev, da se stvar reši z odločbo (četrti odstavek 125. člena ZUP/86).(3) Ker je bil postopek že uveden po uradni dolžnosti, pritožnik s pritožbo zaradi molka organa ni mogel zahtevati uvedbe inšpekcijskega postopka, temveč je lahko zahteval samo izdajo upravnega akta, s katerim naj bi se začeti upravni postopek končal.(4) Urbanistični inšpektor je pritožbo zaradi molka organa zavrgel z obrazložitvijo, da prijavitelj v postopku inšpekcijskega nadzorstva ni aktivno legitimiran za vložitev zahteve za uvedbo inšpekcijskega nadzorstva, zato tudi ni mogoče govoriti o molku organa. Pri tem pa je urbanistični inšpektor spregledal dejstvo, da je bil inšpekcijski postopek že uveden.(5) Zato bi moral urbanistični inšpektor pred izdajo odločbe o zavrženju pritožbe zaradi molka organa presoditi, ali njegovo ravnanje(6) posega v pravice ali pravne koristi pritožnika. Ta okoliščina, pomembna za odločitev v tej zadevi, pa se v postopku sploh ni ugotavljala niti raziskovala. Takšno odločitev prvostopenjskega upravnega organa so potrdili tako Ministrstvo za okolje in prostor kot tudi Upravno in Vrhovno sodišče.
11. Bistvena vsebina pravice iz 22. člena Ustave je v tem, da se posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici ali pravni koristi. Prvostopenjski inšpekcijski organ v postopku sploh ni ugotavljal, ali pritožnik izpolnjuje pogoje za stranskega udeleženca v postopku inšpekcijskega nadzorstva. Z zavrženjem pritožbe zaradi molka organa in odločbami, ki so to odločitev potrdile, je bila pritožniku odvzeta možnost, da bi sodeloval v postopku, v katerem bi se lahko odločalo o njegovih pravicah ali pravnih koristih. Glede na navedeno je bila pritožniku kršena pravica iz 22. člena Ustave.
12. Ker je bil z izpodbijanimi odločbami kršen 22. člen Ustave, je Ustavno sodišče sodbi Upravnega in Vrhovnega sodišča razveljavilo, odločbi inšpekcijskih organov pa odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu inšpekcijskemu organu v novo odločanje. Inšpekcijski organ bo moral obravnavati navedbe pritožnika in presoditi, ali njegova odločitev o zaključku inšpekcijskega postopka lahko prizadene pravne koristi pritožnika in svoje stališče glede njegove udeležbe v postopku ustrezno utemeljiti.
13. Ker je bilo treba izpodbijane odločbe razveljaviti že zaradi kršitve 22. člena Ustave, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v presojo drugih zatrjevanih kršitev.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 59. člena ZUstS v v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Drugače kot v obravnavani zadevi in tudi prej omenjeni zadevi št. Up-3/97 je v tej zadevi pristojni inšpektor zoper kršitelja ukrepal.
(2) To stališče pa je bilo s sprejemom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – ur. p. b. – ZIN) spremenjeno. Nezmožnost biti stranka v postopku po tem, ko inšpektor ni ukrepal, čeprav bi moral, bi pomenila, da je osebi, ki zatrjuje, da v postopek vstopa zaradi varstva svojih pravnih koristi, odvzeta materialna pravica ali pravna korist, zagotovljena s predpisom. Neukrepanje pa tudi pomeni nezaščiteno javno korist. Taka oseba lahko vstopi v postopek kot stranski udeleženec šele s pritožbo zoper molk inšpektorja ali zoper obvestilo, da inšpektor ne bo ukrepal, če bo v pritožbi izkazala, katera njegova zakonska pravica ji je s tem prizadeta. (Povzeto po: T. Jerovšek v R. Pirnat (ur.), Komentar zakonov s področja uprave, 1. natis, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana 2004, str. 914–916.)
(3) Četrti odstavek 125. člena ZUS/86 je treba razlagati tako, da ko se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga mora organ v primeru, če ugotovi, da ni potrebe oziroma pogojev za nadaljevanje postopka, izrecno ustaviti s sklepom. Tudi v primerih, ko se postopek začne po uradni dolžnosti, mora biti stranka obveščena o usodi oziroma nadaljnjem poteku postopka (J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 454).
(4) Pritožnik je zahteval izdajo upravnega akta, s katerim bi bila sporna gradnja odstranjena.
(5) V skladu s prvim odstavkom 125. člena ZUP/86 je bil upravni postopek uveden, brž ko je pristojni organ v ta namen opravil kakršnokoli dejanje.
(6) V konkretnem primeru bi moral urbanistični inšpektor izdati sklep o ustavitvi postopka, ker je menil, da ni zakonske osnove za ukrepanje. Tudi izdaja sklepa o ustavitvi postopka pomeni ukrep inšpektorja, ki lahko poseže v pravice, dolžnosti ali pravne koristi posameznika.