U-I-54/08-8
Datum: 12. 6. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Francija Matoza, Divača, ki ga zastopa Odvetniška družba Matoz, o. p., d. n. o., Divača, na seji 12. junija 2008

1. Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 55/2008 z dne 14. 2. 2008 in sklep Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. U 44/2008 z dne 25. 1. 2008 se razveljavita in se zadeva vrne Upravnemu sodišču, Oddelku v Novi Gorici, v novo odločanje.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) se zavrne.

1. Pritožnik je na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju ZUS-1) uveljavljal sodno varstvo v upravnem sporu, in sicer zaradi posega v njegove pravice iz 22. člena (enako varstvo pravic) in iz 35. člena Ustave (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic).Ta naj bi bil storjen z objavo načelnega mnenja Komisije št. 116 z dne 8. 1. 2008, s katerim je Komisija sprejela mnenje o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Upravno sodišče je tožbo pritožnika zavrglo. Vrhovno sodišče je pritožbo pritožnika zavrnilo in potrdilo sklep Upravnega sodišča.
2. Pritožnik zatrjuje kršitev pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave). Navaja, da sta Vrhovno in Upravno sodišče posegli v pravico do sodnega varstva, ker nista vsebinsko obravnavali njegove tožbe in pritožbe. Meni, da imajo načelna mnenja Komisije pravne in materialne posledice za posameznike. Ker naj bi se načelno pravno mnenje nanašalo na konkreten primer in je iz njega moč nedvomno ugotoviti, kdo je oseba obravnave, naj ne bi več šlo za načelno mnenje. Pritožnik meni, da iz načelnega mnenja z obrazložitvijo in iz komentarja predsednika Komisije v medijih brez dvoma izhaja, da je Komisija za preprečevanje korupcije obravnavala ravnanje pritožnika. Ali ima konkretno načelno mnenje pravne ali materialne posledice za prizadetega posameznika, naj bi bilo mogoče ugotoviti samo z vsebinskim odločanjem sodišča. Pritožnik je 17. 3. 2008 in 18. 4. 2008 poslal dopolnitvi ustavne pritožbe. Z dopolnitvijo ustavne pritožbe je pritožnik dodatno utemeljeval nastanek težko popravljive škode na osebnem in poklicnem ugledu.
3. Pritožnik je tudi predlagal, naj Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) presodi, ali je drugi odstavek 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Poslovnik) v neskladju z Ustavo.
4. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-730/08 z dne 11. 4. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in zavrnil predlog za začasno zadržanje izvrševanja načelnega mnenja Komisije za preprečevanje korupcije. Ustavna pritožba je bila v skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS poslana Komisiji. Komisija je v odgovoru navedla, da pritožnik ni pojasnil in utemeljil, s čim naj bi mu bile kršene pravice iz 22. in 35. člena Ustave. Podrobneje pojasnjuje, zakaj iz Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, 2/04 – v nadaljevanju ZPKor) izhaja, da lahko Komisija sprejema načelna mnenja tudi v zvezi z delom odvetnikov. V nadaljevanju odgovora Komisija pojasnjuje, da je glavna naloga ZPKor preprečevanje korupcije in ne represivno odzivanje na korupcijo. Komisija naj bi bila dolžna o sumih korupcije obveščati pristojne organe, pri tem pa naj Komisija ne bi imela nobenega vpliva na odločitve pristojnih organov. Načelno mnenje naj bi bila načelna opredelitev do historičnega dogodka ali pojava, ki po splošno znanih dejstvih in okoliščinah pomenijo razloge za sum korupcije. Načelna mnenja naj bi bila neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločno število neidentificiranih oseb oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko podležejo tveganjem korupcije. Načelno mnenje naj bi služilo le obveščanju in prostovoljnemu učenju nedoločenega kroga subjektov o nevarnostih korupcije ter krepitvi protikorupcijske kulture v družbi. Komisija naj v načelnem mnenju št. 116 ne bi navedla podatkov o kraju, času, instituciji, udeležencih in njihovi morebitni osebni odgovornosti. Podrobnosti iz postopkov, ki naj bi prizadele pritožnika, naj Komisija ne bi posredovala javnosti. O navedenih dogodkih naj bi javnost obveščal pritožnik sam. V zadnjem odstavku načelnega mnenja naj bi bilo izrecno navedeno, da se Komisija ni ukvarjala s subjektivno odgovornostjo za nastale posledice. Zato naj načelnega mnenja Komisije v nobenem primeru ne bi bilo mogoče označiti za konkretni akt ali materialno dejanje, ki posega v ustavne pravice in svoboščine posameznika, ker naj ne bi imelo pravnih ali materialnih učinkov.
5. Pritožnik je v odgovoru na navedbe Komisije navedel, da je Komisija povsem prezrla, da je predmet ustavne pritožbe kršitev pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ustavno sodišče naj bi glede na pritožbene navedbe presodilo, ali je bila z akti Vrhovnega in Upravnega sodišča kršena pravica do sodnega varstva, in ne, ali sta bili z izdajo načelnega mnenja Komisije št. 116 kršeni pravici iz 22. in 35. člena Ustave. Zato naj navedbe Komisije ne bi imele neposredne veze z obravnavano zadevo.

6. Upravno sodišče meni, da načelno mnenje ni akt, ki bi odločal o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, zato tudi ne more biti dejanje, s katerim bi bilo mogoče poseči v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče s svojo odločitvijo to stališče potrdi in meni, da zadeva sploh ne sodi v sodno pristojnost (1. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). V obrazložitvi navede, da drugi odstavek 13. člena Poslovnika določa, da načelno mnenje nima pravnih ali materialnih posledic, zato tudi nima sodnega varstva.
7. Pritožnik nasprotuje stališču Upravnega in Vrhovnega sodišča, da zoper načelno mnenje Komisije ni sodnega varstva, ker je take narave, da v nobenem primeru ne more poseči v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pritožnik zatrjuje kršitev pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave).
8. Pravica do sodnega varstva pomeni, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče (prvi odstavek 23. člena Ustave). Sodno varstvo pravic posameznika zagotavlja prvi odstavek 23. člena Ustave, sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa še posebej in izrecno zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave (odločba št. U-I-321/96 z dne 10. 10. 1996, Uradni list RS, št. 61/96 in OdlUS V, 133). Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena Ustave).
9. Glede na trditve pritožnika je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali sta Upravno in Vrhovno sodišče s spornim stališčem pritožniku onemogočili dostop do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
10. Komisija, ki je bila ustanovljena na podlagi ZPKor,(1) je samostojen državni organ (prvi odstavek 4. člena ZPKor). Poleg drugih nalog opravlja tudi svetovalno-izobraževalne naloge (18. člen ZPKor). Komisija med drugim daje tudi načelna mnenja in pojasnila o nezdružljivosti, darilih in drugih vprašanjih, povezanih z vsebino tega zakona (druga alineja 18. člena ZPKor). Na podlagi prve alineje prvega odstavka 13. člena Poslovnika Komisija, poleg drugih načelnih mnenj, sprejema tudi načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza opredelitvi korupcije iz ZPKor. Namen načelnih mnenj je bolj natančno določiti vsebino zakonskega pojma korupcije(2) in s tem služijo ozaveščanju javnosti in krepitvi protikorupcijske kulture v družbi.
11. Načelno mnenje Komisije nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, kot ugotavlja Upravno sodišče. Vendar tega, da bi ga imelo, pritožnik niti ni zatrjeval. Pritožnik je v tožbi in v pritožbi zatrjeval, da konkretno načelno mnenje št. 116 in njegova objava kot dejanji posegata v njegove človekove pravice.
12. Določba drugega odstavka 13. člena Poslovnika, da načelno mnenje nima pravnih ali materialnih posledic, ne more sama po sebi pomeniti, da Komisija kot državni organ ne bi mogla s posameznimi navedbami v načelnem mnenju in njihovo objavo na spletni strani poseči v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Načelna mnenja in stališča Komisije so javna in se objavijo na njeni spletni strani (drugi odstavek 16. člena Poslovnika). Sestavljena so iz načelnega mnenja in obrazložitve. Načelno mnenje je sestavljeno iz opisa določenega ravnanja in ugotovitve, da takšno ravnanje ustreza oziroma ne ustreza opredelitvi pojma korupcija iz ZPKor. Iz obrazložitve pa izhaja, da je podlaga za posamezno načelno mnenje Komisije konkretno historično ravnanje, ki je v obrazložitvi tudi podrobno opisano. Takšno je tudi načelno mnenje št. 116 z dne 8. 1. 2008, s katerim naj bi bilo po mnenju pritožnika poseženo v njegove človekove pravice. Če načelno mnenje, ki določeno ravnanje označi za dejanje korupcije, omogoča prepoznavo posameznika, ki naj bi navedeno dejanje storil, je lahko izdaja in objava takšnega načelnega mnenja posamično dejanje ali akt državnega organa, ki lahko poseže v ustavne pravice posameznika.
13. Upravno in Vrhovno sodišče sta s stališčem, da z načelnim mnenjem Komisije v nobenem primeru ni mogoče poseči v človekove pravice in temeljne svoboščine, pritožniku onemogočili dostop do sodnega varstva človekovih pravic, zato sta z izpodbijanima sklepoma kršili pravico iz četrtega odstavka 15. člena Ustave.
14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijana sklepa razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje Upravnemu sodišču. Upravno sodišče bo moralo v ponovljenem postopku presoditi, ali je bilo s konkretnim načelnim mnenjem Komisije št. 116 poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine pritožnika.

15. Pritožnik v okviru ustavne pritožbe predlaga, naj Ustavo sodišče oceni ustavnost in zakonitost drugega odstavka 13. člena Poslovnika. Ustavno sodišče je ta predlog obravnavalo kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti.
16. Drugi odstavek 13. člena Poslovnika določa: »Mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih in materialnih posledic.«
17. Ustavno sodišče je v tej odločbi že pojasnilo, da izpodbijana določba ne more pomeniti, da Komisija kot državni organ ne bi mogla s posameznimi navedbami v načelnem mnenju in njihovo objavo na spletni strani poseči v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika in da zoper to dejanje Komisije ne bi bilo zagotovljeno sodno varstvo. Ker Komisija izdaja načelna mnenja kot državni organ, sta izdaja in objava načelnega mnenja lahko posamično dejanje oziroma akt, ki lahko poseže v človekove pravice. Zoper taka dejanja pa je, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Zato so očitki pobudnika, da je z izpodbijano določbo poseženo v pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), neutemeljeni. Ustavno sodišče je pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) ZPKor je z uveljavitvijo Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 20/06 – v nadaljevanju ZNOJF-1) prenehal veljati. Vendar se ZPKor na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07 in OdlUS XVI,22) uporablja do odprave ugotovljene neustavnosti ZNOJF-1.
(2) V tretji alineji 2. člena ZPKor je določeno: »Korupcija po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.«