Datum: 15. 10. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 15. oktobra 2008

Člen 14 Zakona o društvih (Uradni list RS, št. 61/06) ni v neskladju z Ustavo.

1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena Zakona o društvih (v nadaljevanju ZDru-1), ki v prvem odstavku določa, da ima vsak član društva pravico v roku enega leta od sprejetja dokončne odločitve pred sodiščem izpodbijati odločitve organov društva, ki so bile sprejete v nasprotju z zakonom ali s temeljnim ali z drugim splošnim aktom društva, in da ima enako pravico tudi oseba, ki ji je bila zavrnjena prošnja za sprejem v članstvo društva. Sklicuje se na pravico do sodnega varstva, kot jo zagotavljata prvi odstavek 23. člena Ustave in 6. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). To sodno varstvo naj bi bilo namenjeno konkretni osebi za konkretno kršitev. Ne Ustava ne EKČP naj posamezniku ne bi priznavali splošne pravice do sodnega varstva zaradi nezakonitosti, ki tega posameznika ne zadeva.
2. Prvi odstavek 14. člena ZDru-1 naj bi bil nejasen, saj ne govori o konkretni kršitvi. Tako naj ne bi določal niti, na katere zakone se nanaša, niti, ali to velja tudi za primere kršitev, ki jih obravnavajo določeni pristojni organi z uradnimi pooblastili. Nejasno naj bi bilo tudi, ali zadnji stavek prvega odstavka določa, da lahko tudi nekdo, ki ni član društva, izpodbija odločitve organov društva. Predlagatelj zato meni, da prvi odstavek 14. člena omogoča večje število neracionalnih sporov, tako stanje pa naj bi razdiralno vplivalo na delovanje društva kot prostovoljne in neprofitne organizacije. Rok enega leta, v katerem je mogoče zahtevati sodno varstvo, naj bi bil nerazumno predolg. To utemeljuje s primerjavo roka 30 dni, v katerem mora delavec oziroma kandidat zahtevati sodno varstvo po Zakonu o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – v nadaljevanju ZDR), ali roka 30 dni, v katerem mora biti delovnopravni spor predložen arbitraži, kadar je ta predvidena s kolektivno pogodbo. Drugi odstavek 14. člena ZDru-1, ki določa, da sodno varstvo ni dopustno, če pred tem organ društva ni odločil o pritožbi, naj bi bil neživljenjski, saj naj bi zahteval, da se odločitev zbora članov na podlagi pritožbe ponovno obravnava na zboru članov. Tudi tretji odstavek, ki določa, da razveljavitev odločitve organov društva ne vpliva na pravice, ki so jih v dobri veri pridobile tretje osebe, naj bi bil nesmiseln, poleg tega pa tudi v nasprotju z možnostjo izpodbijanja pravnih dejanj po Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 97/07 – ur. p. b. – OZ).
3. Zato predlagatelj meni, da 14. člen ZDru-1 v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena Ustave in s 6. členom EKČP "podeljuje" sodno varstvo na neprimeren način, v nasprotju z namenom in vsebino, ki naj bi ga sodno varstvo imelo.
4. Državni zbor meni, da zahteva ni utemeljena in da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. V odgovoru na zahtevo navaja, da omejitev pravice do sodnega varstva le na sodno varstvo zoper kršitve določenega zakona ne bi bilo ustavno dopustno. Zmotno naj bi bilo tudi mnenje predlagatelja, da lahko vsakdo izpodbija kakršnokoli odločitev organa društva. Navaja, da mora tožnik izkazati pravni interes za sodno varstvo. Tudi rok enega leta naj ne bi bil v neskladju s 23. členom Ustave, saj naj bi šlo za skrajni rok, ki prizadeti osebi ne prepoveduje vložiti tožbe prej. Daljši rok naj bi bil potreben zaradi prostovoljne narave društva, v katerega delovanje člani niso vključeni tako intenzivno kot pri delovnem razmerju. Tako naj bi obstajala možnost, da član za odločitev organa izve tako pozno, da je v primeru, da bi bil določen krajši rok, sploh ne bi mogel izpodbijati. Poleg tega naj bi daljši rok pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave povečeval in ne omejeval. Prav tako naj ne bi bila nerazumna in v neskladju s pravico do sodnega varstva zahteva (iz drugega odstavka 14. člena ZDru-1) po predhodnem izčrpanju pravice do pritožbe, ki jo določa peti odstavek 13. člena ZDru-1. Tretji odstavek 14. člena ZDru-1, ki določa, da razveljavitev odločitve organa društva ne vpliva na pravice dobrovernih tretjih oseb, naj ne bi bila povezana s pravico do sodnega varstva, pač pa naj bi tako določbo terjala načela pravne države iz 2. člena Ustave.
5. Tudi Vlada meni, da 14. člen ZDru-1 ni v neskladju z Ustavo. V svojem mnenju pravni interes člana društva utemeljuje z opredelitvijo društva in s civilnopravno naravo razmerij v društvu. Meni, da imajo člani društva pravico zahtevati, naj društvo deluje v skladu z normami, ki si jih je znotraj pravnega reda postavilo samo, ker je društvo članska organizacija, ki temelji na aktivnem sodelovanju članov pri uresničevanju namena in ciljev društva. Rok enega leta za uveljavljanje pravice do sodnega varstva naj ne bi bil predolg, ker naj bi bili člani društva prostovoljci, ki nimajo ustreznega znanja in informacij. Meni tudi, da nezakonite odločitve organov društva, ki so bile sodno razveljavljene, ne smejo vplivati na pravni položaj tretjih in pravice tretjih, ki so te pravice pridobili v dobri veri. Na takšen način naj bi zakon želel tudi preprečiti morebitne špekulativne tožbe članov društva.

6. Predlagatelj izpodbija 14. člen ZDru-1, ki se glasi:

"(1) Vsak član društva ima pravico v roku enega leta od sprejetja dokončne odločitve pred sodiščem izpodbijati odločitve organov društva, ki so bile sprejete v nasprotju z zakonom ali temeljnim ali drugim splošnim aktom društva. Enako pravico ima tudi oseba, ki ji je bila prošnja za sprejem v članstvo društva zavrnjena.

(2) Izpodbijanje odločitev organov društva pred sodiščem ni dopustno, če pred tem ni bilo izkoriščeno pravno sredstvo iz petega odstavka prejšnjega člena.
(3) Razveljavitev odločitve organov društva ne pomeni prenehanja pravic, ki so jih na podlagi teh odločitev v dobri veri pridobile tretje osebe."
7. Po mnenju predlagatelja izpodbijana ureditev presega namen sodnega varstva, določenega v prvem odstavku 23. člena Ustave in v 6. členu ESČP, ker zaradi svoje nejasnosti omogoča sodno varstvo tudi v primerih, ko z odločitvijo organa društva članu ni bila kršena kakšna njegova pravica. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi predpisi, so tudi zakoni predmet razlage. Tako Državni zbor kot Vlada navajata, da gre v društvu za civilnopravna razmerja in da se zato tudi sodno varstvo po 14. členu ZDru-1 lahko nanaša le na spore, ki izvirajo iz civilnopravnih razmerij. Tudi po presoji Ustavnega sodišča se izpodbijana ureditev ne nanaša na sodno varstvo zoper nezakonitosti po predpisih javnopravnega področja. Prav tako je jasno, da izpodbijana ureditev ne posega v pristojnosti državnih organov. Že ZDru-1 sam vsebuje posebne določbe o javnopravnem nadzoru nad zakonitostjo delovanja društva kot tudi o pristojnih organih in posledicah nezakonitosti (51., 52. in 53. člen).
8. Glede na to, da je sodno varstvo civilnopravnih pravic in pravnih koristi, ki jih urejajo drugi zakoni, zagotovljeno že na podlagi drugih zakonov, je razumljivo, da izpodbijana ureditev določa sodno varstvo tudi v primerih, ko to na podlagi drugih predpisov ne bi bilo mogoče. To ne pomeni, da tudi v primerih, na katere se nanaša sodno varstvo po izpodbijani ureditvi, ni treba izkazati interesa za vložitev tožbe. Pomeni pa, da se bo ta presojal glede na pravno naravo združevanja po ZDru-1.
9. Drugi odstavek 42. člena Ustave vsakomur zagotavlja pravico, da se zaradi izražanja in uresničevanja skupnih interesov povezuje s podobno mislečimi v obliko (združenje), ki naj predstavlja to povezano skupino ljudi (odločba št. U-I-93/00 z dne 24. 10. 2002, Uradni list RS, št. 94/02 in OdlUS XI, 220, podobno tudi odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124). ZDru-1 opredeljuje društvo kot samostojno in nepridobitno združenje, ki ga ustanovitelji ustanovijo z namenom uresničevanja skupnih interesov ustanoviteljev (1. člen). Tako ni dvoma, da se tudi sodno varstvo po 14. členu ZDru-1 lahko nanaša le na spore, ki izvirajo iz teh razmerij. Interes člana društva torej izvira iz pravic, obveznosti in interesov, s katerimi zasleduje cilj ustanovitve in delovanja društva. To pomeni, da interes za sodno varstvo po 14. členu ZDru-1 ni nujno povezan z neposrednim posegom v pravni položaj člana društva in da ne zagotavlja le sodnega varstva zoper kršitve njegovih pravic.
10. Iz pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in iz 6. člena EKČP sicer ne izhaja zahteva po sodnem varstvu zoper odločitve, ki v položaj posameznikov ne posegajo neposredno. Vendar to ne pomeni, da je tako sodno varstvo po Ustavi in po EKČP izključeno. Gre za omogočanje širšega varstva od tistega, ki uživa ustavna jamstva. Zgolj zato, ker teh jamstev ne uživa, pa z njimi še ni v neskladju. Vprašanje primernosti ureditve, ki omogoča širše varstvo, kot ga predvideva npr. sedaj veljavni Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – ur. p. b. in 45/08 – ZPP), tj. tudi sodno varstvo objektivne zakonitosti, samo po sebi ne pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave oziroma s 6. členom EKČP. Zgolj hipotetična možnost večjega števila takih sporov pa tudi ne zadošča za ugotovitev, da je z izpodbijano ureditvijo ogrožena pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in iz 6. člena EKČP tistim, ki jim po teh določbah mora biti zagotovljena. Zato se Ustavnemu sodišču niti ni bilo treba opredeljevati do vprašanja, ali bi večje število takih sodnih sporov lahko pomenilo neskladje z ustavnoprocesnimi jamstvi, kot jih zagotavljata prvi odstavek 23. člena Ustave in 6. člen EKČP.
11. Prav tako rok enega leta, določen za izpodbijanje dokončnih odločitev organov društva, iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, ni v neskladju z Ustavo. Dejstvo, da se je zakonodajalec v drugih primerih, npr. pri urejanju sodnega varstva z ZDR, odločil za krajši rok, samo po sebi ne pomeni, da je določitev daljšega roka v obravnavanem primeru v neskladju z Ustavo. Ocena primernosti oziroma smiselnosti izpodbijane ureditve pa na ustavnosodno presojo ne more vplivati.
12. Glede na navedeno 14. člen ZDru-1 ni v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave in s 6. členom EKČP.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsedujoča sodnica mag. Marija Krisper Kramberger ter sodnici in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.