Številka: U-I-354/06-13

Datum: 9. 10. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Župana občine Moravče, na seji 9. oktobra 2008

Drugi odstavek 9. člena Odloka o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (Uradni vestnik občine Moravče, št. 1/06) se razveljavi.

1. Župan izpodbija 9. člen Odloka o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (v nadaljevanju Odlok), ker ureja le cerkveni obred, to je postopek in način pokopa za pokojnike – vernike Rimskokatoliške cerkve, ne ureja pa pokopa pokojnikov – pripadnikov drugih verskih skupnosti, niti postopka civilnega pokopa. Ocenjuje, da gre za kršenje ustavnih določb o verski enakopravnosti in za prekoračitev zakonskega pooblastila.
2. Odgovor o zahtevi Župana je podal občinski svet Občine Moravče, ki soglaša z navedbami Župana. Ločeno stališče je podalo šest občinskih svetnikov, ki zahtevi Župana nasprotujejo in menijo, da Odlok ni protiustaven in nezakonit, saj v 9. členu le natančno opisuje način pokopa vernikov rimskokatoliške vere, medtem ko za vse druge velja splošna določba v 7. členu Odloka.

3. Župan je vložil zahtevo na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – ZLS) kot upravičeni predlagatelj postopka. Ker iz navedb predlagatelja izhaja, da se očitki o protiustavnosti in nezakonitosti nanašajo samo na drugi odstavek 9. člena Odloka, je Ustavno sodišče opravilo presojo le v tem obsegu.
4. Pravni položaj verskih skupnosti v Republiki Sloveniji temelji predvsem na treh ustavnih načelih: na načelu o ločitvi države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena Ustave), na načelu enakopravnosti verskih skupnosti in na načelu njihovega svobodnega delovanja (drugi odstavek 7. člena Ustave). Ustava je določila razmerje med državo in verskimi skupnostmi zgolj na načelni ravni, pomen in vsebino navedenih načel pa je v svojih odločbah oblikovalo Ustavno sodišče. V odločbi št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01 in OdlUS X, 192) je navedlo, da je na podlagi splošnega načela o ločitvi države in verskih skupnosti država zavezana k nevtralnosti, tolerantnosti in nemisijonarskemu delovanju. V odločbi št. Rm-1/02 (Uradni list RS, št. 118/03 in OdlUS XII, 89) je zavzelo stališče, da načelo o ločitvi države in verskih skupnosti pomeni, da se država ne veže na nobeno veroizpoved, nobeni veri ne daje položaja državne vere in nima svojega svetovnega nazora. Država se pri urejanju zadev iz svoje pristojnosti ne more poistovetiti s posamezno veroizpovedjo in zato tudi ne more biti vezana na stališča ene izmed veroizpovedi. Nevtralnost države do vseh ver in drugih prepričanj (tudi ateističnega) tudi pomeni, da država ne spodbuja ali prepoveduje nobenih ideoloških nazorov in da posameznikom na tem področju zagotavlja svobodno individualno in skupinsko delovanje.
5. Poleg nevtralnosti države do verskih skupnosti načelo o ločitvi države in verskih skupnosti na drugi strani tudi pomeni, da država ne sme posegati v avtonomno sfero verskih skupnosti ter privzemati pristojnosti na področjih, ki spadajo v celoti na versko področje. V navedeni odločbi št. Rm-1/02 je Ustavno sodišče navedlo, da načelo o ločitvi države in verskih skupnosti zagotavlja verskim skupnostim popolnoma svobodno delovanje na njihovem verskem (duhovnem) področju. V neskladju s tem načelom je širitev državnih pristojnosti na zadeve, ki so izključno verske narave ali ki sodijo v notranje zadeve verskih skupnosti. To pa tudi pomeni, da država takih zadev ne sme urejati s svojimi predpisi, temveč zanje veljajo, v skladu z načelom svobodnega delovanja verskih skupnosti (drugi odstavek 7. člena Ustave), avtonomna pravila verskih skupnosti. V tem smislu se načelo o ločitvi države in verskih skupnosti prepleta z načelom svobodnega delovanja verskih skupnosti.
6. Navedena ustavna načela pa ne določajo le položaja verskih skupnosti v razmerju do države v ožjem smislu, temveč zavezujejo tudi samoupravne lokalne skupnosti. Občine sicer imajo pristojnost urejati tiste lokalne zadeve, ki jih lahko urejajo samostojno in ki zadevajo prebivalce občine (prvi odstavek 140. člena Ustave), vendar mora vsako normodajno delovanje občinskih organov upoštevati splošni ustavni načeli ustavnosti in zakonitosti, ki zahtevata, da so zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa poleg tega tudi v skladu z zakoni (prvi in tretji odstavek 153. člena). Zato morajo tudi občinski predpisi spoštovati ustavna načela o položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji iz 7. člena Ustave.
7. Izpodbijani Odlok je bil sprejet na podlagi 12. in 25. člena Zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (Uradni list SRS, št. 34/1984 in nasl. – v nadaljevanju ZPPDUP), ki določata, da se pogrebne svečanosti opravijo v skladu s pokopališkim redom ter da občinski svet s pokopališkim redom predpiše način in čas pokopa. Vsebinski okvir glede načina pokopa in pogrebnih svečanosti ureja drugi odstavek 15. člena Zakona, ki določa, da je treba način pokopa in pogrebne svečanosti opraviti v skladu z voljo umrlega. Če umrli ni izrazil svoje volje, odloči o tem oseba, ki je stalno živela z njim. Za take primere Zakon določa tudi prednostni vrstni red oseb, ki imajo pravico o tem odločati.
8. ZPPDUP torej ureditev obreda pokopa prepušča predpisom lokalnih skupnosti, omejitev je le, da se mora spoštovati volja umrlega oziroma njegovih bližnjih. Na podlagi takega zakonskega pooblastila je Odlok določil, da se glede načina in časa pokopa neposredno uporabljajo določbe Zakona in na podlagi Zakona sprejetih podzakonskih predpisov in krajevnih običajev (prvi odstavek 9. člena), poleg tega pa je določil tudi nekaj dodatnih pravil za izvedbo pokopa. Splošno pravilo je v 7. členu Odloka, ki določa pravice in obveznosti izvajalca pokopališke in pogrebne dejavnosti. Izvajalec take javne službe v sodelovanju s svojci organizira in opravlja pogrebe ali javne pogrebne svečanosti na krajevno običajen način, s čimer je zajet tudi t. i. civilni pokop. Omogočiti pa mora tudi, da se v primeru verskega obreda pogrebna svečanost opravi ne samo na krajevno običajen način, temveč tudi v skladu z versko ureditvijo (peta, šesta in sedma alineja 7. člena). Poleg te na splošno opredeljene obveznosti izvajalca javne službe, ki velja ne glede na versko pripadnost pokojnega, je Odlok predpisal poseben program pokopa za vernike Rimskokatoliške cerkve, kadar se na željo bližnjih (ali v skladu z Zakonom na željo samega pokojnika) izvede cerkveni pogreb. Ta posebna pravila urejajo sprevod od mrliške vežice do cerkve, kjer se opravi verski obred, in do pokopališča, kjer se opravi pokop.(1)
9. Verski pogreb je dejanje, ki se dotika najgloblje duhovnosti človeka. Kot dejanje, ki izraža versko pripadnost, je pravica do verskega pokopa sestavni del svobode vesti, ki je posameznikom zagotovljena z 41. členom Ustave. Prvi odstavek tega člena določa, da je izpovedovanje vere in drugih opredelitev v zasebnem in javnem življenju svobodno. Svoboda vere posamezniku zagotavlja, da svojo vero prosto izpoveduje sam ali skupaj z drugimi, javno ali zasebno, s poukom, z izpolnjevanjem verskih dolžnosti, z bogoslužjem in opravljanjem verskih obredov (odločba št. U-I-68/98). Svoboda vere je ustavna pravica negativnega statusa, v katero se država ne sme vmešavati, kolikor to ni nujno potrebno zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave), temveč mora vsa ravnanja verskega značaja prepustiti odločitvi posameznika oziroma avtonomni ureditvi s pravili verskih skupnosti.
10. Ker je verski pogreb izključno verska zadeva posameznika, morajo imeti verske skupnosti za svoje pripadnike popolno avtonomijo za določanje pravil verskih pokopov. Taka avtonomija verskih skupnosti ima temelj v ustavnem načelu o svobodnem delovanju verskih skupnosti, ki skupaj z načelom enakopravnosti verskih skupnosti izhaja iz ustavne pravice do svobode vesti, ker se le s svobodnim in enakopravnim delovanjem vseh verskih skupnosti lahko zagotavlja uresničevanje te človekove pravice. Neskladje pravne ureditve z načelom svobodnega delovanja in enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave pomeni tudi neskladnost s pravico do svobode vesti iz 41. člena Ustave (glej odločbo št. Rm-1/02).
11. S predpisovanjem podrobnih pravil verskega pokopa v izpodbijanem občinskem Odloku se posega v področje avtonomije verskih skupnosti. Državni oziroma občinski predpisi morajo dopustiti posameznikom in verskim skupnostim, da pokope pokojnih opravljajo v skladu s svojimi verskimi pravili in običaji. Tej zahtevi zadosti splošno pravilo iz 7. člena Odloka, vsako podrobnejše urejanje te materije pa je v neskladju z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena Ustave) ter z načelom svobodnega delovanja verskih skupnosti (drugi odstavek 7. člena Ustave). Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče izpodbijano določbo drugega odstavka 9. člena Odloka razveljavilo.
12. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev razveljavilo že zaradi neskladja s 7. členom Ustave, se ni spuščalo v presojo očitka predlagatelja, da je Odlok prekoračil zakonsko pooblastilo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Krisper Kramberger in sodnik Mozetič. Sodnica Krisper Kramberger in sodnik Mozetič sta dala odklonilni ločeni mnenji, sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.

(1) Drugi odstavek 9. člena Odloka se glasi: »Kolikor se na željo domačih izvede cerkveni pogreb iz 7. člena Odloka za pokojnike kristjane (vernike Rimskokatoliške cerkve) se ta izvede po naslednjem programu:
– Sprejem pokojnika je pred mrliško vežico.
– Pokojnika se spremlja v sprevodu v cerkev. V sprevodu gre najprej križ, nato državna zastava, prapori ter ostali simboli, predstavniki društev v sprevodu, za njimi duhovnik s svojim spremstvom, žara ali krsta s pokojnim in potem žalujoči.
– Cerkveni obred in slovo od pokojnika je v cerkvi.
– Po končanem slovesu v cerkvi gre pogrebni sprevod na pokopališče, kjer je pokop.«