Številka: U-I-372/06-11

Datum: 13. 11. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bogomila Jelenca, Limbuš, ki ga zastopa Andreja Dajčman, odvetnica v Mariboru, na seji 13. novembra 2008

1. Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine Maribor za območje mestne občine Maribor v letu 2000 zaradi urbanistične zasnove mesta Maribor (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 2/01) se v delu, ki spreminja zemljišča s parc. št. 443/2, 444/1, 444/2, 444/3 in 445, k. o. Pekre, iz kmetijskih v stavbna zemljišča, razveljavi.
2. Do drugačne ureditve se šteje, da je za zemljišča s parc. št. 443/2, 444/1, 444/2, 444/3 in 445, k. o. Pekre, določena namenska raba, kot je bila določena pred uveljavitvijo Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine Maribor za območje mestne občine Maribor v letu 2000 zaradi urbanistične zasnove mesta Maribor.

1. Pobudnik izpodbija Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine Maribor za območje mestne občine Maribor v letu 2000 zaradi urbanistične zasnove mesta Maribor (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki spreminja kmetijska zemljišča s parc. št. 443/2, 443/4, 444/1, 444/2, 444/3, 445 in 657/3, k.o. Pekre v stavbna in predlaga njegovo odpravo. Zatrjuje, da v postopku priprave in sprejema Odloka niso bile upoštevane določbe o javni razgrnitvi osnutka prostorskega akta. Mestna občina Maribor (v nadaljevanju Mestna občina) naj bi pobudnikova zemljišča vključila v osnutek Odloka po že opravljeni javni razgrnitvi in javni obravnavi. Dopolnjeni osnutek Odloka naj bi bil nato javno razgrnjen le štirinajst dni in še to samo na sedežu Mestne občine, ne pa tudi v krajevnih skupnostih. Pobudnik tako ni bil obveščen o dopolnitvi osnutka in zato ni mogel podati svojih pripomb. Odlok naj bi bil zato v neskladju s 37., z 38. in z 39. členom Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86, 43/89 in 26/90 ter Uradni list RS, št. 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju ZUN) ter s 44. členom Ustave.
2. Pobudnik zatrjuje, da je sprememba namenske rabe iz kmetijskih zemljišč v stavbna neutemeljena in v neskladju s 3. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – ur. p. b. – ZKZ-UPB-1) ter z 71. členom Ustave. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano naj bi v postopku priprave Odloka za navedena zemljišča dalo dve negativni mnenji o usklajenosti posegov na najboljša kmetijska zemljišča s predpisi o varstvu kmetijskih zemljišč in glasovalo proti sprejemu sklepa Vlade o usklajenosti predloga Odloka z obveznimi izhodišči iz državnih prostorskih planskih aktov. Pobudnik želi zemljišča še naprej obdelovati. Meni, da Odlok v izpodbijanem delu krši 33. člen Ustave, ker bo zaradi visokih stroškov nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ta zemljišča prisiljen prodati. Navaja, da se njegova zemljišča ne nahajajo na območju urbanistične zasnove mesta Maribor. Mestna občina naj bi zato ravnala zavajajoče, ker je v postopku priprave in sprejema prostorskega akta navajala, da se Odlok pripravlja za območje urbanistične zasnove mesta Maribor.
3. Mestna občina v svojem odgovoru povzema potek postopka priprave in sprejema izpodbijanega Odloka. Navaja, da je bil osnutek Odloka dva meseca javno razgrnjen na sedežu Mestne občine in v vseh mestnih četrtih ter krajevnih skupnostih. Po opravljeni javni obravnavi je Mestna občina na predlog krajevnih skupnosti Limbuš in Pekre naročila izdelavo dodatnih strokovnih podlag za njuno območje. Krajevni skupnosti naj bi o obravnavi strokovnih podlag obvestili krajane na krajevno običajen način. O dopolnjenem osnutku Odloka naj bi Mestna občina obvestila javnost po radiu in v časopisu. Mestna občina navaja, da je dodatno obravnavo strokovnih podlag in seznanitev z dopolnjenim osnutkom Odloka izvedla z namenom vključevanja javnosti v postopek, čeprav ZUN ne določa obveznosti ponovne javne razgrnitve. Sprememba namenske rabe pobudnikovih kmetijskih zemljišč v stavbna zemljišča naj bi bila utemeljena s strokovnimi podlagami. Pobudnikova zemljišča naj bi bila v postopek priprave Odloka vključena na podlagi strokovnih podlag in spremembe programa priprave Odloka, čeprav ne ležijo v območju urbanistične zasnove mesta Maribor.
4. Ustavno sodišče je odgovor Mestne občine poslalo pobudniku. Pobudnik je odgovoril, da vztraja pri pobudi, in dodatno navedel, da je izpodbijani Odlok tudi v neskladju s spremenjenim programom priprave Odloka.

5. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes z zatrjevanjem, da je lastnik zemljišč s parc. št. 443/4, 444/1, 444/2, 444/3 in 445, k. o. Pekre in mejaš zemljišč s parc. št. 443/2 in 657/3, k. o. Pekre. Izpodbijani Odlok je v »Seznamu sprememb namenske rabe prostora na območju izven urbanistične zasnove mesta Maribor« pod zaporedno št. 147 za navedena zemljišča določil širitev naselja Pekre za rabo zemljišča, skladno s strokovno podlago za naselji Limbuš in Pekre. Iz zemjiškoknjižnih izpiskov izhaja, da je pobudnik lastnik zemljišč s parc. št. 443/2, 444/1, 444/2, 444/3 in 445, k. o. Pekre, zato za presojo tega dela Odloka izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo v izpodbijanem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Izpodbijani Odlok je bil pripravljen in sprejet po določbah ZUN, ki so prenehale veljati na podlagi 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1). Prehodna oziroma končna določba 171. člena ZUreP-1 je podaljšala veljavnost občinskih prostorskih planskih aktov. Z uveljavitvijo Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju ZPNačrt) je 171. člen ZUreP-1 prenehal veljati, vendar je 96. člen ZPNačrt veljavnost občinskih prostorskih planskih aktov ponovno podaljšal, zato Odlok še velja.
7. Pobudnik Mestni občini očita, da pri sprejemanju izpodbijanega Odloka ni upoštevala določb ZUN, ki se nanašajo na javno razgrnitev na sedežih krajevnih skupnosti in ki določajo, da mora javna razgrnitev trajati najmanj en mesec. Mestna občina naj bi s tem kršila njegovo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave.
8. Določba 44. člena Ustave daje vsakemu državljanu pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. V postopkih priprave in sprejema prostorskih aktov je sodelovanje javnosti posebej poudarjeno. Občanom je zagotovljena pravica do sodelovanja v postopku priprave prostorskih aktov občine oziroma njihovih sprememb in dopolnitev v vseh fazah postopka.(1) Občinski svet mora odrediti javno razgrnitev in v času javne razgrnitve sklicati javno obravnavo, po postopku in na način, kot to predvideva zakon.(2) Javna razgrnitev in javna obravnava sta pomembni zato, ker se takrat prizadeti seznanijo z načrtovano ureditvijo in se lahko nanjo odzovejo, tako da pripravljavec prostorskega akta na podlagi teh odzivov še enkrat pretehta svoj predlog. S tem prispevata k bolj demokratični, argumentirani in pretehtani prostorski odločitvi (podobno Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-4/00 z dne 8. 11. 2001, OdlUS X, 188). Primeren čas trajanja javne razgrnitve je potreben, da se lahko občani seznanijo s predlogom prostorskega akta, s strokovnimi podlagami za njegovo pripravo in z mnenjem različnih udeležencev v postopku priprave in lahko dajo svoje pripombe in predloge.(3)
9. Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev nima samostojne zakonske ureditve, zato način njenega izvrševanja na področju urejanja prostora izhaja iz določb ZPNačrt oziroma je v času priprave in sprejema izpodbijanega Odloka izhajal iz določb ZUN.(4) V 37. členu ZUN je bilo določeno, da se osnutek sprememb prostorskega planskega akta občine javno razgrne na sedežu občine in v krajevnih skupnostih ter da javna razgrnitev traja najmanj mesec dni. Tudi veljavni ZPNačrt določa podobno, in sicer, da mora občina v postopku priprave in sprejema občinskega prostorskega načrta omogočiti javnosti seznanitev z njegovim dopolnjenim osnutkom v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni (prvi odstavek 50. člena ZPNačrt).
10. V obravnavani zadevi je Mestna občina marca 1997 pričela postopek priprave in sprejema izpodbijanega Odloka. Osnutek Odloka je bil javno razgrnjen na sedežu Mestne občine in v mestnih četrtih ter krajevnih skupnostih od 7. 9. 1998 do 7. 11. 1998. Po končani javni razgrnitvi je bil osnutek Odloka dopolnjen z novo vsebino, ki se je nanašala na prostorsko ureditev naselij Limbuš in Pekre in je temeljila v strokovnih podlagah za navedeni naselji. Po navedbah Mestne občine, in kot izhaja iz dopisa z dne 20. 4. 1999, je strokovne podlage poslala navedenima krajevnima skupnostima in jima predlagala obravnavo strokovnih podlag v organih krajevnih skupnosti, z občani in s pravnimi osebami. Dopolnjeni osnutek Odloka je bil nato javno razgrnjen v času od 15. 2. 2000 do 28. 2. 2000 na sedežu Mestne občine. Pobudnikova zemljišča niso bila vključena v prvotno razgrnjeni osnutek, ampak so bila vključena šele v dopolnjeni osnutek Odloka.
11. Mestna občina neutemeljeno zatrjuje, da je ponovno javno razgrnitev izvedla, čeprav ZUN te obveznosti ne določa. Dopolnjeni osnutek Odloka je urejal pobudnikova zemljišča, ki v prvotno razgrnjeni osnutek Odloka sploh niso bila vključena. Ustavno sodišče je že povedalo, da je v nasprotju z določbami ZUN, če se ne opravi ponovna javna razgrnitev tedaj, kadar se po opravljeni razgrnitvi in javni obravnavi osnutek dopolni s povsem novimi načrtovanimi posegi, s katerimi javnost poprej sploh ni bila seznanjena in se zato nanje ni mogla odzvati. V takem primeru gre za izogibanje zakonskim določbam o javni razgrnitvi in javni obravnavi (podobno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-298/95 z dne 27. 2. 1997, Uradni list RS, št. 15/97 in OdlUS VI, 23).
12. Iz vsebine izpodbijanega Odloka izhaja, da je bilo treba dopolnjeni osnutek akta pred sprejetjem javno razgrniti za najmanj mesec dni. Poleg tega bi javna razgrnitev morala v skladu s takrat veljavnim ZUN potekati ne le na sedežu Mestne občine, ampak tudi na sedežih prizadetih krajevnih skupnosti. Mestna občina je dopolnjeni osnutek sicer javno razgrnila, ampak le za štirinajst dni in le na sedežu Mestne občine. Seznanitev javnosti s strokovnimi podlagami za pripravo dopolnjenega osnutka, ki naj bi bila po navedbi Mestne občine izvedena na sedežih krajevnih skupnosti, ne pomeni razgrnitve osnutka prostorskega akta. Odlok zato v izpodbijanem delu ni bil pripravljen in sprejet v skladu s 37. členom ZUN.
13. V primeru, ko Ustavno sodišče presodi, da je bil v izpodbijanem delu predpis v neskladju z zakonom, da svoji odločitvi učinek odprave ali razveljavitve. Pobudnik je sicer predlagal odpravo izpodbijanega dela Odloka, vendar pri tem ni izkazal škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Ustavno sodišče je zato Odlok v izpodbijanem delu razveljavilo (1. točka izreka), ne da bi presojalo še druge očitke pobudnika.
14. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo Odlok v delu, ki je določal namensko rabo zemljišč s parc. št. 443/2, 444/1, 444/2, 444/3 in 445, k. o. Pekre, z razveljavitvijo za ta zemljišča namenska raba ne bi bila določena. Zato je določilo tudi način izvršitve svoje odločbe. V razveljavljenem delu se glede namenske rabe zemljišč uporablja predpis, ki je veljal pred uveljavitvijo Odloka (2. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1)V. Premzl in M. Štritof Brus, Člen 31 (javna razgrnitev in obravnava prostorskega akta); v: J. Čebulj, V. Premzl, M. Štritof Brus, Zakon o urejanju prostora s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 497.
(2)Prav tam.
(3)Prav tam.
(4)Zakon o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list SRS, št. 48/90 in Uradni list RS, št. 85/2000 – ZPUP) je v prvem odstavku 2. člena določil, da se spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnih in srednjeročnih planov občin pripravljajo in sprejemajo po postopku, ki je predpisan za pripravo in sprejem prostorskih izvedbenih aktov. Tako so se do uveljavitve ZUreP-1 dolgoročni in srednjeročni prostorski planski akti pripravljali in sprejemali po ZUN.