Številka: U-I-25/08-11

Datum: 15. 1. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo Ivana Povšeta, Šempeter, in drugih, ki jih zastopa odvetniška družba Ferfolja, Ljubič in partnerji, o. p., d. n. o., Ljubljana, na seji 15. januarja 2009

V četrtem odstavku 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 41/99, 25/04 in 69/04 – ur. p. b.) se razveljavi besedilo: », vendar le še za naslednji mandat«.

1. Pobudniki izpodbijajo četrti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju ZKGZ), ki določa, da je mandatna doba članov organov Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju KGZS) štiri leta in da so člani KGZS lahko po izteku enega mandata ponovno voljeni oziroma imenovani, vendar le še za naslednji mandat. Zatrjujejo neskladje izpodbijane določbe z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 15. členom, s 33. in s 67. členom, z drugim odstavkom 42. člena, s 43. in s 74. členom Ustave ter s 25. členom Mednarodnega pakta o političnih in državljanskih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/91 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Pakt).
2. Pobudniki navajajo, da bi bilo treba glede volilne pravice za volitve v svet zbornice, ki je predstavniški organ KGZS, smiselno uporabljati določbe o volilni pravici iz 43. člena Ustave in da bi zato moral ZKGZ pasivno volilno pravico za članstvo v organih zbornice urediti smiselno enako kot velja za volilno pravico pri volitvah v Državni zbor, to je zgolj z upoštevanjem članstva in splošne starostne omejitve. Izpodbijana ureditev, ki omejuje mandat samo na dve zaporedni obdobji, naj bi pomenila prekomeren poseg v pravico iz 43. člena Ustave, saj za nobeno drugo funkcijo v državnih organih, posebej ne za poslansko mesto v Državnem zboru, ni predpisana takšna ali podobna omejitev. Taka omejitev pasivne volilne pravice naj bi bila tudi v neskladju s 25. členom Pakta, po katerem ima vsakdo pravico do sodelovanja brez nerazumnih omejitev pri upravljanju javnih zadev.(1) Neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave pobudniki utemeljujejo z navedbo, da predpisi, ki urejajo obvezno združevanje v druge zbornice, na primer Obrtni zakon (Uradni list RS, št. 50/94 in nasl. – v nadaljevanju ObrZ), ki ureja Obrtno-podjetniško zbornico Slovenije, ne določajo takšne omejitve in prepuščajo vsaki zbornici, da zase avtonomno uredi volilno pravico za volitve v svoje organe. Za tako razlikovanje med zbornicami naj ne bi bil podan noben stvaren razlog. Z zakonskim omejevanjem možnosti ponovne izvolitve, in to v vse organe zbornice, naj bi bila kršena tudi pravica do svobodnega združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave, kajti zakonodajalec bi moral upoštevati avtonomijo zbornice kot samostojne pravne osebe, ki temelji na upravljalski pravici članov. Ker ZKGZ pogoje za članstvo v zbornici veže na lastninsko ali drugo premoženjsko pravico na kmetijskih zemljiščih in gozdovih oziroma na opravljanje kmetijske, gozdarske ali ribiške dejavnosti, naj bi omejitev pasivne volilne pravice pomenila tudi neutemeljen poseg v ustavnopravno zajamčeno pridobivanje in uživanje lastnine (33. in 67. člen Ustave) oziroma v svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 15. členom Ustave, ker omejitev glede volilne pravice ne izhaja iz Ustave niti ni utemeljena s pravicami drugih, prav tako pa ni sorazmerna s cilji, ki naj bi se s takšnim omejevanjem dosegli.
3. Pobudniki svoj pravni interes utemeljujejo z navedbami, da so bili v mandatnem obdobju 2000 – 2004 in v mandatnem obdobju 2004 – 2008 člani v organih zbornice, v organih območne enote oziroma v organih izpostave območne enote. Zatrjujejo, da zaradi izpodbijane določbe ne morejo biti ponovno člani v teh organih.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
5. Vlada v svojem mnenju z dne 10. 12. 2008 navaja, da je treba na podlagi 38. člena ZKGZ, ki za volitve v organe zbornice določa smiselno uporabo zakona, ki ureja volitve v Državni zbor, tudi za volilno pravico v organe zbornice smiselno uporabljati določbe tega zakona. Vlada priznava, da izpodbijana določba pretirano posega v pasivno volilno pravico članov zbornice. Izpodbijana prepoved naj bi se nanašala ne samo na ponovno izvolitev oziroma imenovanje v isto funkcijo, temveč tudi na ponovno izvolitev oziroma omejevanje v katerokoli funkcijo oziroma katerikoli organ zbornice. Glede na to, da zbornica temelji na obveznem članstvu, je ta določba po mnenju Vlade nerazumna in prestroga. Določala naj bi celo strožjo omejitev, kot jo Ustava določa za predsednika republike.

6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. KGZS je pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 2. člena ZKGZ), ki temelji na obveznem članstvu fizičnih in pravnih oseb, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje (členi 8 do 10 ZKGZ). Poleg obveznih članov zakon omogoča prostovoljno članstvo za druge fizične in pravne osebe (11. člen ZKGZ). Zbornica opravlja z zakonom določene naloge na področju kmetijstva, gozdarstva in ribištva. Na način in pod pogoji, ki jih določa zakon, zbornica izvaja naloge javnih služb na področju kmetijstva in druge naloge. V okviru svojega delovnega področja zbornica izvršuje javna pooblastila, določena z zakoni (prvi, drugi in tretji odstavek 4. člena ZKGZ). Prvi odstavek 12. člena ZKGZ določa obvezne organe zbornice – svet zbornice, upravni odbor, nadzorni odbor, predsednik in dva podpredsednika, častno razsodišče ter stalna arbitraža. Drugi odstavek 12. člena ZKGZ določa obvezne organe območnih enot zbornice – svet območne enote, predsednik in dva podpredsednika ter vodja območne enote. Izpodbijani četrti odstavek 12. člena ZKGZ določa: »Mandatna doba članov organov zbornice je štiri leta in so po izteku enega mandata lahko ponovno voljeni oziroma imenovani, vendar le še za naslednji mandat.« Določba torej ureja dolžino mandata članov v organih zbornice in vprašanje njegove ponovljivosti. Ker je član organa lahko izvoljen oziroma imenovan le dvakrat zaporedoma, izpodbijana določba omejuje pasivno volilno pravico pri volitvah v organe KGZS. Glede na to, da je KGZS pravna oseba javnega prava, ki izvršuje javna pooblastila, sodelovanje članov pri njenem delovanju pomeni sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v smislu 44. člena Ustave, zato omejevanje pasivne volilne pravice pri kandidiranju v organe zbornice pomeni tudi poseg v 44. člen Ustave.
8. Ne da bi se spuščalo v presojo dopustnosti posega v 44. člen Ustave, je Ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijane zakonske ureditve z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz te določbe Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.(2) Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
9. Pobudniki v pobudi opozarjajo, da zakoni, ki urejajo obvezno združevanje v druge zbornice, ne določajo takšne omejitve pasivne volilne pravice kot ZKGZ, temveč prepuščajo vsaki zbornici posebej, da avtonomno s statutom uredi oblikovanje in delovanje svojih organov, kamor sodi tudi vprašanje ponovljivosti mandata v organih zbornice. Kot primer pobudniki navajajo Obrtno-podjetniško zbornico Slovenije, glede katere ObrZ določa le njene organe, druga vprašanja, ki se nanašajo na sestavo in delovanje teh organov, pa prepušča urejanju s statutom. Če KGZS primerjamo še z nekaterimi drugimi zbornicami, ki temeljijo na obveznem članstvu,(3) je razvidno, da je zakonodajalec le pri KGZS omejil volilno pravico za volitve v organe zbornice, in sicer tako, da je glede ponovljivosti mandata dovolil le dvakratno zaporedno opravljanje funkcije v obveznih organih zbornice.
10. Za tako razlikovanje med zbornicami zakonodajalec ni izkazal razumnega stvarnega razloga. Tudi iz zakonodajnega gradiva ni razviden razlog, iz katerega bi izhajalo, da je treba pasivno volilno pravico omejiti na izpodbijani način le pri volitvah in imenovanjih v organe KGZS. Zato je Ustavno sodišče četrti odstavek 12. člena ZKGZ v delu, kot izhaja iz izreka, razveljavilo.
11. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko določbo delno razveljavilo že zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ni presojalo drugih očitkov pobudnikov.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Klampfer ter sodnika Ribičič in Zobec.

(1)Člen 25 Pakta določa: »Vsak državljan ima brez kakršnekoli v 2. členu omenjene diskriminacije in brez nerazumnih omejitev pravico in možnost: a) sodelovati pri upravljanju javnih zadev, bodisi neposredno ali po svobodno izbranih predstavnikih; b) voliti, biti voljen na periodičnih, resničnih, splošnih, enakopravnih in tajnih volitvah, ki zagotavljajo volivcem svobodno izražanje volje; c) biti pod enakimi splošnimi pogoji sprejet v javne službe svoje države.«
(2)Npr. odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26.
(3)Npr. Notarska zbornica Slovenije (prvi odstavek 106. člena Zakona o notariatu, Uradni list RS, št. 13/94 in nasl.), Odvetniška zbornica Slovenije (41. člen Zakona o odvetništvu, Uradni list RS, št. 18/93 in nasl.), Zdravniška zbornica Slovenije (prvi odstavek 70. člena Zakona o zdravniški službi, Uradni list RS, št. 98/99 in nasl.), Veterinarska zbornica (prvi odstavek 58. člena Zakona o veterinarstvu, Uradni list RS, št. 33/01 in nasl.) in Lekarniška zbornica (40. člen Zakona o lekarniški dejavnosti, Uradni list RS, št. 9/92 in nasl.).