Številka: U-I-7/09-12

Datum: 5. 3. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 5. marca 2009

1. Prvi odstavek 15. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača (Uradni list RS, št. 45/05 – ur. p. b. in 102/07) je bil v delu, ki je določal, da so stanovanjski objekti v naseljih Divača in Senožeče lahko tudi večetažni, vendar se mora njihova etažna velikost prilagajati krajevnim značilnostim, pri čemer etažnost ne sme presegati P+4+M, in da po predhodnem mnenju občinske uprave Občinski svet Občine Divača soglaša s projektnimi rešitvami za gradnjo na teh območjih, v neskladju z zakonom.
2. Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek odprave.

1. Vlada je v skladu s 64. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1) vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Obvezne razlage 15. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača (v nadaljevanju Obvezna razlaga). Po 15. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača (Uradni list RS, št. 45/05 – v nadaljevanju Odlok) naj bi bila dopustna gradnja pritličja, nadstropja in mansarde, po Obvezni razlagi pa pritličja, štirih nadstropij in mansarde. S takšno razlago naj bi bila največja dovoljena etažnost objektov povečana za tri nadstropja in hkrati krajevno omejena le na naselji Divača in Senožeče. Tako naj bi ista določba prvega odstavka 15. člena v pomenu, kot ga opredeljuje Obvezna razlaga, veljala le za navedeni naselji, za druga območja Občine Divača, na katera se Odlok nanaša, pa naj bi veljalo, da so objekti lahko le pritlični, enonadstropni ali enonadstropni z mansardo. Vlada navaja, da se obvezna razlaga lahko uporabi le v tistem primeru, kjer je razlagalna norma pomensko nejasna v tolikšni meri, da dopušča nasprotujočo razlago. Z obvezno razlago naj ne bi bilo dopustno spreminjati in dopolnjevati splošnega pravnega akta. Po mnenju Vlade je bil prvi odstavek 15. člena Odloka dovolj jasen in določen in ni mogel povzročati tako različnih razlag, da bi bila sploh potrebna uporaba obvezne razlage. Zato Vlada meni, da Občinski svet ni le razlagal nejasne določbe, ampak je namerno obšel zakonsko predpisan postopek, ki ga določa Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju ZPNačrt). Z izpodbijanim aktom naj bi bila tudi na novo določena pristojnost Občinskega sveta kot nosilca urejanja prostora za arhitekturne – oblikovalske rešitve stanovanjskih objektov. Obvezna razlaga naj bi bila v neskladju tudi s 44. in 153. členom Ustave. Vlada predlaga odpravo izpodbijanega akta. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanje »sporne obvezne razlage«.
2. Občina odgovarja, da je z Obvezno razlago le »avtentično obrazložila« nedoločne pojme, ki naj bi omogočali različne razlage. Vsebina Obvezne razlage naj bi bila zgolj konkretizacija nedoločnih pojmov in naj zato ne bi šlo za spreminjanje Odloka. Župan naj bi že sprejel sklep o začetku postopka priprave sprememb in dopolnitev Odloka, ki naj bi bile sprejete aprila 2009. Sprejel naj bi tudi Sklep št. Ž 01/2009 z dne 14. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 5/09 – Sklep), s katerim je zadržal izvajanje Odloka o spremembah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača (Uradni list RS, št. 119/08 – v nadaljevanju Odlok o spremembah) do ponovne odločitve Občinskega sveta o besedilu 15. člena Odloka. Občina meni, da Obvezna razlaga nima pravnega učinka, zato predlaga, naj se zahteva Vlade zavrne.
3. V stališču na odgovor Občine Vlada po vsebini ponavlja argumente, ki jih je navajala že v zahtevi.

4. Prvi odstavek 15. člena Odloka je določal: »Stanovanjski objekti so pritlični, enonadstropni ali enonadstropni z mansardo, podkleteni ali delno vkopani. Reliefnim danostim se lahko prilagajajo z medetažnim zamikanjem. Njihova velikost se mora prilagajati vertikalnim in horizontalnim gabaritom zazidave v obravnavanem naselju ter režimom tipologije, v katero sodi obravnavano območje.« Občinski svet je sprejel Obvezno razlago te določbe v naslednjem besedilu: »Stanovanjski objekti so v naseljih Divača in Senožeče lahko tudi večetažni, vendar se mora njihova etažna velikost prilagajati krajevnim značilnostim, pri čemer etažnost ne sme presegati etažnosti P+4+M. Soglasje na projektne rešitve za gradnjo na teh območjih pa po predhodnem mnenju občinske uprave daje Občinski svet Občine Divača.«
5. Občina je sprejela Odlok o spremembah, ki je bil uveljavljen z dnem njegove objave v Uradnem listu Republike Slovenije (tj. 19. 12. 2008). Občina je izpodbijano določbo spremenila tako, da jo je črtala v celoti in jo nadomestila z novim besedilom.(1) Zato prvi odstavek 15. člena Odloka ne velja več, kljub temu, da se besedili Odloka pred spremembo in po njej razlikujeta le v tem, da je Odlok opredeljeval »objekte«, Odlok o spremembah pa »stavbe«. Občina z Odlokom o spremembah v novo besedilo prvega odstavka 15. člena ni povzela ne besedila ne vsebine Obvezne razlage, ki je predmet zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti. To pomeni, da Obvezna razlaga ne velja več in se ne more več uporabljati. Zato Ustavno sodišče tudi ni moglo odločati o predlogu Vlade, naj zadrži izvrševanje izpodbijane ureditve.
6. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je obvezna razlaga predpisa sestavni del predpisa. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti oziroma zakonitosti, ker le ugotavlja pravni pomen določbe, na katero se nanaša (sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226). Njena časovna veljavnost se ujema z veljavnostjo akta, ki ga razlaga.(2) Glede na to sta z uveljavitvijo Odloka o spremembah prenehala veljati tako prvi odstavek 15. člena Odloka kot njegova Obvezna razlaga.
7. Župan Občine Divača je zadržal izvajanje Odloka o spremembah. Navedel je, da je sklep sprejel na podlagi 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – ur. p. b. in 76/08 – v nadaljevanju ZLS). Navedeni sklep je sprejel po objavi Odloka o spremembah in ni vložil zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti. Zato ne gre za sklep po petem odstavku 33. člena ZLS. Prav tako ne gre za sklep po šestem odstavku 33. člena ZLS, s katerim župan lahko zadrži izvajanje posamične odločitve občinskega sveta, ne more pa zadržati izvajanja predpisa. Zato 33. člen ne more biti zakonita podlaga za izdajo takšnega sklepa. Predvsem pa ta ne more pomeniti, da je zaradi njega ponovno uveljavljen prvi odstavek 15. člena Odloka, kot je veljal do 19. 12. 2008 in s pomenom iz njegove obvezne razlage.
8. Člen 15 Odloka v pomenu, kot ga je določila Obvezna razlaga, torej ne velja. Prenehal je veljati že pred vložitvijo zahteve za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti. Ustavno sodišče praviloma presoja veljavne predpise. Če predpis preneha veljati pred vložitvijo zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti, ga Ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz prvega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Na tej podlagi lahko Ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je prenehal veljati, ni bil v skladu z Ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve.
9. Upravna enota Sežana je pojasnila, da so bila na podlagi izpodbijane ureditve izdana štiri gradbena dovoljenja, ki so že pravnomočna. Kljub temu, da ne Upravna enota ne Občina nista navedli, da bi bile stavbe že zgrajene, gre za primer iz prvega odstavka 47. člena ZUstS. Zato je Ustavno sodišče presojalo izpodbijano ureditev, tj. vsebino prvega odstavka 15. člena Odloka, kot jo je opredelila Obvezna razlaga.
10. O pravi obvezni razlagi govorimo le tedaj, ko je razlagana pravna določba toliko pomensko nejasna, da dopušča nasprotujoče si razlage in jo je prav zaradi tega treba pomensko razložiti.(3) V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, dal z njo normi vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi ni imela, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločba št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232, odločba št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06 in OdlUS XV, 53 in odločba U-I-64/08, Uradni list RS, št. 109/08).
11. Iz besedila prvega odstavka 15. člena Odloka je razvidno, da je bila ob njegovi uveljavitvi na celotnem območju urejanja dopustna gradnja enonadstropnih stanovanjskih objektov. Zato te določbe ni bilo mogoče razlagati tako, kot izhaja iz Obvezne razlage. Po Obvezni razlagi se je namreč določba prvega odstavka 15. člena Odloka razumela tako, da je bila dopustna gradnja štirinadstropnih stanovanjskih objektov v Divači in Senožečah pod pogojem, da s tem soglaša Občinski svet. S tako razlago se je stanovanjskim objektom v Divači in Senožečah spremenila etažnost za tri nadstropja. To pa iz besedila pravne norme ni izhajalo. Pomen, kot izhaja iz Obvezne razlage, torej ni bil mogoč, ne da bi razlagalec predrl zunanjo mejo, ki jo je določbi dal jezikovni pomen znakov. Te meje pa razlagalec ni smel prestopiti.
12. Ker je Občina z Obvezno razlago dala določbi prvega odstavka 15. člena Odloka vsebino, ki je ob uveljavitvi ni imela, je pomenila Obvezna razlaga spremembo Odloka in ne njegove razlage. Obvezna razlaga po svoji vsebini ni razlagala pravne norme, vsebovane v prvem odstavku 15. člena Odloka, temveč je imela naravo akta o spremembi in dopolnitvi prvega odstavka 15. člena Odloka, torej je šlo za spremembo in dopolnitev Odloka.
13. V času sprejema Obvezne razlage je postopek spremembe Odloka urejal četrti odstavek 96. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju ZPNačrt). Po 18. členu ZPNačrt se spremembe in dopolnitve prostorskega akta pripravljajo po postopku, ki je predpisan za njegovo pripravo in sprejem. Obvezna razlaga se sprejema po drugačnem postopku. Ker gre v tej zadevi za spremembo Odloka in ne za njegovo razlago, je Obvezna razlaga v neskladju z ZPNačrt. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo že nezakonitost izpodbijane ureditve, drugih očitkov predlagateljice ni presojalo.
14. Ustavno sodišče je odločilo, da ima njegova ugotovitev učinek odprave. Pri presoji, ali bo določilo učinek razveljavitve ali odprave, je upoštevalo, da je za odpravo škodljivih posledic, ki so nastale zaradi nezakonitosti, treba določiti učinek odprave, kot je predlagala predlagateljica. Vsakdo, ki so mu nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, ki je bil izdan na podlagi odpravljenega predpisa, ima pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri Upravni enoti Sežana (prvi odstavek 46. člena ZUstS).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 47. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnica in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1)Člen 4 Odloka o spremembah:
»Besedilo prvega odstavka 15. člena se črta v celoti in nadomesti s sledečim besedilom:
’Stanovanjske stavbe so pritlične, enonadstropne in enonadstropne z mansardo, podkletene ali delno vkopane. Reliefnim danostim se lahko prilagajajo z medetažnim zamikanjem. Njihova velikost se mora prilagajati vertikalnim in horizontalnim gabaritom zazidave v obravnavanem naselju ter režimom tipologije v katero sodi obravnavano območje’.«
(2)M. Pavčnik: Teorija prava, 3. razširjena, sprem. in dop. izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 482.
(3)Prav tam, str. 264.